El amparo ambiental y su reglamentación

Medio ambiente, amparo, reglamentación de la ley, legitimación activa

Tiene media sanción del Senado de la Nación un proyecto de reglamentación de la acción de amparo acogida en el art. 43 de la Constitución Nacional reformada. La medida ya ha generado críticas severas de quienes creen que estamos ante un intento de restringir la garantía constitucional.

Derechos y reglamentación Gozamos de los derechos "conforme a las leyes que reglamentan su ejercicio", nos dice el art. 14 de la Constitución.

Así, por ejemplo, si bien tengo el derecho de "salir del territorio argentino" no puedo hacerlo sin contar con la documentación exigida por las "leyes reglamentarias".

No tendría que sorprendernos, entonces, que se esté por reglamentar la garantía de amparo consagrada en el nuevo art. 43 de la Constitución.

El amparo Qué hay de especial en este tema? Se trata de que el amparo es la herramienta de defensa de los derechos y garantías reconocidos por la Constitución.

El amparo nació en la jurisprudencia de la Corte Suprema como remedio urgente ante la flagrante afectación de derechos constitucionales.

En el caso "Siri" (1957) el Tribunal concedió el amparo contra actos de autoridad pública y en "Kot" (1958) hizo lo propio contra actos de particulares.

La Corte advirtió que si obligaba al agraviado a iniciar una acción judicial de trámite común el remedio llegaría demasiado tarde, cuando la lesión ya sería irreparable.

Se trataba, como dijimos, de casos flagrantes, en los que no hacía falta mayor debate y prueba.

La reglamentación de Onganía A partir de entonces hubo varios intentos de reglamentar el remedio que no prosperaron, hasta que en 1966 el gobierno militar dictó la ley 16.986 que reglamentó la acción de amparo contra actos de autoridad pública.

La ley estableció una serie de requisitos para la admisibilidad de la vía de amparo.

Por ejemplo, dispuso que el amparo no sería admisible cuando existieran recursos judiciales o administrativos que permitieran obtener la protección del derecho o garantía en cuestión.

Tampoco sería admisible cuando "la intervención judicial comprometiera directa o indirectamente la regularidad, continuidad y eficacia de la prestación de un servicio público, o el desenvolvimiento de actividades esenciales del Estado" ni cuando para su progreso fuera necesario declarar la inconstitucionalidad de leyes, decretos u ordenanzas.

La reforma constitucional En 1994, la reforma constitucional consagró en el nuevo art. 43 la acción de amparo.

En su primer párrafo, la norma definió el remedio como una "acción expedita y rápida" destinada a proteger contra un acto u omisión -de autoridad pública o de particular- que "en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta" derechos y garantías reconocidos por la Constitución, un tratado o una ley.

Además, el nuevo texto expresamente autorizó al juez del amparo a declarar la inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u omisión lesiva, con lo que invalidó el impedimento que contenía la ley 16.986.

En el segundo párrafo la norma deja en claro que la acción de amparo tutela a "los derechos de incidencia colectiva en general", entre los que mencionó a los "que protegen el ambiente". Allí mismo establece quiénes podrán usar el remedio.

Los identificó así: "el afectado, el Defensor del Pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a la ley, la que determinará los requisitos y formas de su organización." Los tratados internacionales También desde otro ángulo la reforma constitucional proyecta sus efectos sobre el régimen del amparo. En el nuevo art. 75, inc. 22 la Constitución confiere "jerarquía constitucional" a una serie de tratados internacionales, algunos de los cuales se orientan a garantizar el acceso rápido y eficaz a la justicia.

Así, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre,tras disponer que "toda persona puede concurrir a los tribunales para hacer valer sus derechos, agrega que "Asimismo, debe disponer de un procedimiento sencillo y breve por el cual la justicia lo ampare contra actos de la autoridad que violen, en perjuicio suyo, alguno de los derechos fundamentales consagrados constitucionalmente." El art. 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos contiene un régimen similar y recoge el compromiso de los Estados Partes, en el sentido de "desarrollar las posibilidades de recurso judicial".

Estas normas internacionales, que tienen ahora "jerarquía constitucional", impactan sobre el régimen actual del amparo, de modo que no pueden ser soslayadas.

¿Y la ley de Onganía? De ahora en más, por lo que acabamos de ver, el procedimiento para la acción de amparo debe respetar el perfil que resulta tanto de las normas internacionales como del propio art. 43.

Pero, la ley 16.986 ¿ sigue vigente ? Si no lo está, ¿qué procedimiento corresponde aplicar en el orden nacional a una acción de amparo contra actos de autoridad? Hay jurisprudencia que entiende que la ley del gobierno de facto sigue vigente, pero con una salvedad tan obvia como crucial: debe respetar el nuevo perfil constitucional de la acción de amparo (cf. CNFed Cont.Adm., Sala III, "Schroeder Juan c. Estado Nacional", sent. del 8.9.94 (ED 160-346); Sala IV "Gaziglia Carlos R. y otro c./Banco Central de la Rep.Argentina y otro s/amparo ley 16.986", sent. del 4.10.95, ED f.47103) Por ejemplo, es evidente que ahora, vigente el nuevo art. 43 que expresamente autoriza al juez del amparo a declarar la inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u omisión lesiva, no puede ya aplicarse aquella disposición de la ley de facto que en esos casos declaraba inadmisible la acción.

El Senado actúa Así las cosas, el Senado ha dado media sanción a un proyecto de reglamentación de la acción de amparo contra actos tanto de autoridad pública como de particulares.

Nos dedicaremos a continuación a analizar específicamente la reglamentación proyectada en materia de legitimación activa, es decir, en lo que hace a la definición de quiénes pueden utilizar la acción de amparo.

Si recordamos que, conforme el segundo párrafo del art. 43, la acción de amparo ha sido puesta al servicio de los "derechos que protegen el ambiente" la trascendencia del tema resulta evidente.

Afectado "directo" El proyecto empieza por decir que uno de los legitimados será "el afectado de manera personal y directa" y que las personas no afectadas directamente sólo podrán deducir sus denuncias ante el Defensor del Pueblo o las asociaciones autorizadas.

Aquí parece que el Senado, al agregar el requisito de que el afectado lo sea "de manera personal y directa", ha querido robustecer la corriente de interpretación que define al "afectado" como aquella persona cuya esfera vital está vinculada de un modo relevante con el acto u omisión lesivos.

Vale apuntar que este aditamento, esta calificación del carácter de "afectado", viene apareciendo en algunos fallos.

Así, por ejemplo, el tribunal del caso "Schroeder Juan c./Estado Nacional (SRN) s/amparo" reconoció la legitimación del actor, en función de su "interés personal y directo" y el del caso "Consumidores Libres Coop.Ltda. de Provisión de Serv. y Acción Comunitaria c./ Estado Nacional" se refirió al "afectado directo" (CNFed.Cont.Adm., Sala I, 20.10.95, La Ley, Supl. de Jurispr. de Derecho Administrativo, 6.12.95) El caso de las asociaciones En cuanto a las asociaciones, el proyecto es francamente polémico.

Les exige las siguientes "condiciones mínimas":

-Estar constituidas como asociación civil o fundación;

-Tener objeto social referido expresamente a la defensa de una sola categoría de derecho de incidencia colectiva, afectado dentro de su ámbito territorial.

-No tener finalidades partidarias, gremiales o empresariales, ni constituirse como expresión de la actividad de partidos políticos, organizaciones sindicales, asociaciones empresarias o de los intereses de empresas en particular.

-Estar inscriptas en el registro especial que al efecto llevará el Poder Ejecutivo Nacional, el que establecerá los requisitos que fueren necesarios para el desenvolvimiento de sus actividades, en la reglamentación que dicte.

Más aun: el proyecto exige que al iniciar la demanda la asociación o fundación demuestre estar inscripta en el registro especial con seis meses de antelación respecto del acto u omisión denunciados.

Exige, además, que al presentarse acompañe "copia certificada de la resolución de sus órganos de conducción que autorice la promoción de cada acción".

En el esquema apuntado, resulta que no podrían acceder al amparo las asociaciones que tuvieran por objeto proteger más de una "categoría de derecho de incidencia colectiva".

Al parecer, quedaría excluida una asociación que, por ejemplo, tuviera por cometido estatutario defender tanto al ambiente como al consumidor.

Para el Senado, la asociación debería elegir entre una y otra "categoría" de derechos, aunque no está claro cómo se definen las "categorías": cuando el art. 43 habla de los derechos que protegen "a la competencia, al usuario y al consumidor" ¿ se trata de "categorías" diferentes ? ¿ Pérdida de legitimación ? El requisito de inscripción en el registro especial nos lleva a otras preguntas:

¿ Qué pasa si el proyecto no se sanciona, es decir, si seguimos con el texto del art. 43 que, hay que reconocerlo, prevé que será una ley la que habrá de determinar los requisitos de registro, y organización de las asociaciones ? Un sector de la doctrina ya sostiene que mientras no haya reglamentación de este tema, las asociaciones no tienen legitimación, aunque otro sector opina que la falta de reglamentación no es obstáculo.

La cuestión fue abordada por la titular del Juzgado Federal Contencioso administrativo No. 9 de esta Capital en sentencia del 18.7.95 en el caso "Consumidores Libres Coop.Ltda. de Provisión de Serv. y Acción Comunitaria c./ Estado Nacional".

La jueza resolvió que habiendo pasado un tiempo razonable sin que el Congreso sancionara la ley contemplada por el art. 43, cabía reconocer legitimación procesal a las entidades que "resulten suficientemente representativas y justifiquen idoneidad e información suficiente en relación con la defensa de los derechos colectivos afectados".

Si ese criterio se justifica ante la morosidad que hasta ahora mostró el Congreso, ¿qué haremos si finalmente nuestros legisladores sancionan el proyecto que nos ocupa, que ordena al Poder Ejecutivo organizar un registro e impone un requisito de seis meses de antigüedad en la inscripción para que la asociación esté legitimada? Las asociaciones que, ante la ausencia de ley reglamentaria, podrían haber sido admitidas como legitimadas a tenor del criterio de la jueza, ¿ dejarán de serlo y tendrán que esperar que se organice el registro, para recién entonces someter su solicitud de inscripción y, una vez inscriptas, esperar seis meses para contar con la antigüedad mínima requerida? ¿ Qué tal si dejamos las cosas como están ? Al sancionarse la reforma, el constitucionalista Sagüés vaticinó que el legislador vendría a limitar nuevamente el amparo, al estilo de lo ocurrido con la ley 16.986.

El administrativista Gordillo le retrucó, señalando con optimismo que "el legislador no es de facto como en la ley 16.986".

Sin embargo, a renglón seguido, con sobria cautela, Gordillo reflexionó que tal vez sería más prudente que el legislador no se apurara a reglamentar (y limitar) el amparo.

En esta alternativa, confiaríamos a los jueces y a la doctrina la tarea de ir diseñando el contorno de la acción acogida por el art. 43.

¿No será mejor ?