El antecedente "Rusconi"

Política ambiental, juicios contra el Estado, legitimación activa, interés legítimo, derechos subjetivos, Provincia de Buenos Aires, ley provincial

La flamante "ley marco" ambiental de la Provincia de Buenos Aires será una de las piezas claves de la política ambiental del distrito.

La regulación de las acciones administrativas y judiciales de defensa del ambiente será uno de los aspectos que concitarán mayor atención. En lo que hace al reclamo judicial contra el Estado, el análisis de la nueva norma no puede prescindir del antecedente del caso "Rusconi" por Daniel H. lago En una conversación mantenida hace poco con el Dr. Néstor Cafferatta, en ocasión en que ambos participábamos en un panel de análisis de la legislación ambiental-industrial de la Provincia de Buenos Aires, el colega nos dio su visión sobre la posible proyección ambiental del caso "Rusconi" fallado por la Suprema Corte del distrito el 4.7.95.

El interés que nos despertó su comentario nos llevó a pensar entonces que sería oportuno compartir con los lectores de Gerencia Ambiental algunas reflexiones sobre el cambio de interpretación producido por el alto tribunal bonaerense en ese fallo.

Ahora, publicada la ley 11.723, la "ley marco" ambiental de la Provincia, esperamos que estas reflexiones contribuyan a perfilar el marco de análisis de un aspecto significativo de la nueva norma, como lo es el de las acciones judiciales de defensa ambiental contra el Estado.

La nueva ley regula en su Capítulo IV lo que denomina la "Defensa Jurisdiccional", previendo diversos mecanismos de reclamo administrativo y judicial contra actos u omisiones lesivos del ambiente, tanto de particulares como del Estado.

En lo que hace a los reclamos judiciales contra el Estado, la norma legitima al "afectado", al "defensor del pueblo" "y/o (a) las asociaciones que propendan a la protección del ambiente" para acudir ante la justicia (art. 35).

La referencia legal al "afectado" amenaza generar la misma discusión que ya se ha producido en torno a la misma palabra en el marco de la nueva norma del art. 43 de la Constitución Nacional que lo legitima para la acción de "amparo ambiental".

Entre otros aspectos, habrá que examinar la relación entre esta nueva terminología legal y la doctrina del caso "Rusconi".

Esperamos que las siguientes reflexiones sobre ese precedente judicial sirvan para preparar el terreno del debate que anticipamos.

Acceso restringido La posición tradicional de la SCBA puede ilustrarse con su sentencia del 7.12.84 en la causa "Thomann Federico F. y otros c./Municipalidad de Almirante Brown".

Se trataba de una acción contenciosoaministrativa en la que un grupo de vecinos reclamaba contra la habilitación acordada a una asociación médica para construir y operar un establecimiento asistencial, sosteniendo que la autorización violaba el código de zonificación vigente.

Planteada la cuestión preliminar concerniente a la legitimación para iniciar la acción, la SCBA decidió en contra de los vecinos, por mayoría de cinco jueces contra cuatro.

La mayoría reiteró el criterio tradicional: la acción sólo se concede a quien sea portador de un "derecho subjetivo" y no a quienes, como los vecinos, sólo encarnan un "interés legítimo".

Para explicar la noción, el voto de la mayoría expresó que: "La diferencia entre ambas situaciones jurídicas subjetivas ha sido señalada por la doctrina que admite su existencia, atribuyendo al derecho subjetivo un contenido de carácter individualizado y excluyente y a su titular el señorío de disposición exclusiva...por oposición a la exigibilidad concurrente que caracteriza al interés legítimo." A renglón seguido, analizando la situación concreta de los vecinos reclamantes, la mayoría del tribunal sostuvo que "en el caso no se advierte en cada uno de los actores la vinculación jurídica directa e individual con la administración municipal, generadora de una situación jurídica exclusiva y excluyente. Si como dicen, es cierto que la habilitación acordada a la Asociación Médica para construir y funcionar en el lugar está en contradicción con el código de zonificación vigente, en su carácter de vecinos perjudicados sólo tienen un interés legítimo, en tanto la situación particular de cada uno de ellos pierde significación e importancia con respecto a los grupos o sectores que tienen asimismo interés en la cuestión..." La respuesta de la minoría se expresó a través del voto del Dr. Negri.

En esencia, su argumento subrayó las consecuencias disvaliosas de la interpretación de la mayoría.

Advirtió sobre la paradójica situación en que la mayoría dejaba a los vecinos: obligados a cumplir las normas pero desamparados cuando el Estado las viola.

Y agregó que el tribunal debía propender a una interpretación que robusteciera la vigencia plena del principio de legalidad, es decir el sometimiento de la Administración a la ley, como pilar del Estado de Derecho.

Un comentarista ilustró así una de las consecuencias de la decisión mayoritaria: "Cualquiera puede iniciar una acción reclamando contra un acto que revoca -por razones ecológicas- una autorización para edificar con fines de lucro; ninguno puede accionar para oponerse a esa autorización, aunque perjudique la calidad de vida del vecindario" (Hutchinson, Tomás, en El Derecho, T. 113, pag. 635, nota 28).

Cambio copernicano Como anticipamos, la SCBA modificó radicalmente su doctrina (sentencia del 4.7.95 en el caso "Rusconi, Oscar c./Municipalidad de La Plata").

El Sr. Rusconi promovió demanda solicitando que la SCBA declarara nulas las decisiones municipales que autorizaron la ampliación de una estación de servicio ubicada en un terreno lindero al de su propiedad.

Su reclamo se fundó en que la autorización para las obras y su explotación infringiría las normas municipales aplicables al caso, provocándole una serie de perjuicios que dijo no estar obligado a tolerar.

Esta vez el tribunal, con una integración diferente, adoptó la interpretación amplia que había sostenido la minoría en el caso "Thomann".

Lo esencial y lo coadyuvante Coincidiendo con la decisión, el juez Hitters formuló argumentaciones adicionales en su apoyo. Vale la pena detenerse sobre una de ellas.

Se trata del pasaje en que el juez recordó que el art. 8.1. del llamado Pacto de San José de Costa Rica, consagra el derecho de "toda persona" a ser oída por un tribunal "para la determinación de sus derechos y obligaciones".

Ahora bien, después de invocar la norma internacional citada, el juez Hitters se hace cargo de la situación concreta del Sr. Rusconi y es entonces cuando apunta que "el actor acciona como ""vecino"" ", para concluir afirmando que "el ""vecino"" puede reclamar en tanto la afectación concreta se produzca respecto de su situación jurídica".

La doctrina del voto del Dr. Hitters reposa entonces, a nuestro modo de ver, en la concreta afectación de la esfera vital del Sr. Rusconi y no en la proclamación de una regla de acceso universal al tribunal.

En otras palabras, la invocación del art. 8.1. del Pacto de San José de Costa Rica no es, en la economía del voto que analizamos, sino un factor coadyuvante de interpretación, dentro de un "clima" jurídico proclive a la ampliación de la legitimación.

Creemos, por nuestra parte, que el lenguaje del art. 8.1. de la Convención (que sigue al del art. 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948) no significa prohibir a los Estados parte la reglamentación razonable del acceso a sus tribunales.

De ahí que sería una interpretación inapropiada del alcance del voto, la que lo computara en favor de la necesidad de una generalización irrestricta de la legitimación procesal.

Principios claros, soluciones difíciles La cuestión de la legitimación, que la SCBA ha abordado, constituye una de las claves del diseño de cualquier política judicial.

Al propio tiempo, su solución dista de ser sencilla.

En principio, como ha señalado un autor y magistrado, "toda construcción dogmática que se oriente a extender el control judicial respecto de los actos de la Administración que ofendan los intereses sustanciales de los ciudadanos no puede merecer sino la más categórica ponderación" (Grecco, Carlos M., en La Ley, T. 1984-B, pag. 865).

Es en esa misma línea de ideas que se inscriben el voto minoritario del Dr.Negri en "Thomann" y la reciente decisión en "Rusconi".

Pero adherir al principio de amplio acceso a la justicia no significa desconocer la necesidad (y dificultad) de formular distingos razonables y no discriminatorios entre diferentes categorías de potenciales reclamantes.

La ciencia jurídica ha tratado de encontrar criterios ordenatorios que traduzcan aquellas diferencias -que se perciben intuitivamente en la realidad- a fórmulas legales.

La distinción clásica entre "derecho subjetivo" e "interés legítimo" es un ejemplo de ese esfuerzo de abstracción.

Hoy es corriente la crítica feroz de esas clasificaciones, en aras de la expansión de los mecanismos de tutela jurisdiccional.

Hay aquí, nos parece, necesidad de un prudente equilibrio.

Es cierto que algunas clasificaciones clásicas pueden ya no responder a las nuevas necesidades y valoraciones comunitarias, pero no lo es menos que, en materia de regulación del acceso a la justicia, sigue existiendo la necesidad de establecer criterios de distinción entre situaciones jurídicas subjetivas que son "objetivamente" diferentes y que deben, por tanto, recibir un tratamiento diferente.

En ese sentido, Cassagne -que propugna reconocer al interés legítimo el acceso a la jurisdicción en el orden federal- aclara que la distinción entre derecho subjetivo e interés legítimo es real y responde a una diferencia de esencia o naturaleza (Cassagne, Juan C., en El Derecho, T.95, pag.889).

Hasta un ferviente partidario de la flexibilización del concepto de "derecho subjetivo" en aras de una ampliación de la legitimación, no puede dejar de reconocer que la diferencia entre aquél y el "interés legítimo" subsiste (Mairal, Héctor, en La Ley 1984-B, pag.787).

Y el mismo Grecco, que adhiere al principio de amplitud de acceso a la justicia, postula, sin embargo, que para reconocer legitimación a los intereses difusos hace falta una norma legislativa que así lo disponga, y advierte sobre la inconveniencia de que tal ampliación la hagan los jueces sin apoyo legal explícito (art.cit., pag. 873).

Todo ello muestra que la definición del calibre exacto de la apertura del acceso a los tribunales es una cuestión de política jurídica de tremenda significación y de difícil abordaje.

El próximo debate Ahora, la doctrina de "Rusconi" viene a recibir la proyección de la "ley marco" 11.723, especialmente en su art. 35 con su referencia al "afectado" como cotitular de la legitimación para accionar.

Todo hace prever que en la Provincia de Buenos Aires se desarrollará, a partir de ahora, un muy interesante movimiento judicial y doctrinario, en el que el precedente "Rusconi" será punto obligado de referencia.

Desde esta columna nos sumaremos al debate.