Competencia municipal en materia de residuos

Tratamiento de residuos, facultades de la Municipalidad, declaración de inconstitucionalidad, CEAMSE, Constitución Provincial, Provincia de Buenos Aires

La Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires dictó sentencia en un juicio planteado por la Municipalidad de La Plata, en el que el Municipio argumentó la inconstitucionalidad del sistema de disposición final de residuos que tiene por protagonista al C.E.A.M.S.E. El fallo analiza la distribución de competencias entre la Provincia y sus municipios, a la luz de la reforma de la Constitución provincial y de la Constitución Nacional.

Queja municipal La acción de inconstitucionalidad (causa I-1305 "Municipalidad de la Plata. Inconstitucionalidad del dec. ley 9111. Tercero: C.E.A.M.S.E.") impugnó el sistema creado en el año 1977 a través de convenios entre la Provincia y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires.

Según el argumento de la municipalidad platense, el decreto-ley provincial 9111 que puso en ejecución los convenios violó la Constitución de la Provincia, en la medida en que desconoció las facultades municipales.

Sostuvo la comuna que se ve impedida de desarrollar su propio sistema de eliminación de residuos y que se la obliga a regular por normas a cuyo origen es ajena los contratos de concesión que celebra con ese fin.

Agregó que el sistema así implementado por la Provincia quebranta el patrimonio de la comuna al fijar tasas en forma unilateral a través del ente societario C.E.A.M.S.E. y exigírsele el pago de servicios por los que no contrató y sobre cuyo precio no se le permite ejercer control.

Cuestionó también las facultades que el régimen le otorga a C.E.A.M.S.E. como único organismo técnico de asesoramiento en lo relativo a limpieza y disposición final de residuos urbanos.

La mayoría en favor del C.E.A.M.S.E.

El 17 de junio de 1997 la Suprema Corte dictó un fallo dividido.

Cinco de sus jueces convalidaron el régimen pactado entre la Provincia y la entonces Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, encarnado en C.E.A.M.S.E.

Dos jueces, en cambio, entendieron que el sistema resulta inconstitucional.

La sola circunstancia de que dos miembros del más alto tribunal bonaerense hayan llegado a la conclusión de que el sistema de disposición final y relleno sanitario, implementado a través de C.E.A.M.S.E. y que viene funcionando desde hace veinte años, es violatorio de la Constitución Provincial hace del fallo que comentamos un material de inusual interés.

Piénsese que de haber triunfado la posición que en definitiva resultó minoritaria se habría desmoronado un sistema que desde hace dos décadas configura un dato de la vida cotidiana de millones de personas y proyecta sus efectos sobre una multitud de relaciones comerciales, laborales, tributarias, etc.

Por cierto, no decimos ni sugerimos (porque no creemos) que la antigüedad de un régimen lo depure de sus falencias constitucionales.

Sólo subrayamos la magnitud del efecto potencial que latía en el voto minoritario.

Interpretación de la Constitución Pero el fallo de la Suprema Corte no es importante sólo por lo que podría haber ocurrido si hubiera triunfado la minoría.

Como anticipamos, la decisión aborda la interpretación de las cláusulas ambientales introducidas en la Constitución Nacional y en la Constitución provincial por sus recientes reformas.

El caso planteado al tribunal era difícil.

Uno de esos casos que para un juez lúcido, honesto y comprometido con su sociedad, son al mismo tiempo un desafío intelectual y una fuente de angustia por la responsabilidad enorme asociada a la trascendencia de la decisión a adoptar.

Es que la interpretación que formulaba la comuna respecto de la Constitución provincial vigente al instaurarse el régimen de disposición final impugnado, según la cual la Provincia no habría contado con atribuciones para pactar con la municipalidad porteña, resultaba -al menos a primera vista- atractiva y posible.

Visión "dinámica" de la competencia provincial Así las cosas, la mayoría del tribunal -a través del voto del juez Dr. Pisano- formula una compleja argumentación que la conduce a una interpretación convalidante del régimen impugnado.

El juez hace una interpretación dinámica o "actualizada" de las competencias de la Provincia en relación con el municipio, echando mano de los nuevos textos de la Constitución provincial y de la Constitución Nacional, según sus reformas de 1994.

Llega así a la decisión de convalidar "retroactivamente" lo actuado en 1977.

Con base en los arts. 28 y 45 de la Constitución provincial sostiene que es deber de la provincia, de carácter indelegable, preservar el medio ambiente.

Invoca el art. 41 de la Constitución Nacional reformada, en cuanto al reparto de competencias entre Nación y Provincias.

También cita en su apoyo el fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el caso "Roca" (ver nuestro comentario en Gerencia Ambiental, año 3, Nº 30, pag. 748 "Competencias en materia ambiental: la Nación y las Provincias").

El siguiente paso es sostener que el tema de los residuos "está ineludiblemente ligado al tema ambiental" y advertir -con cita profusa de los fundamentos del decreto-ley de 1977- que la implementación del sistema de disposición final impugnado tuvo en mira un objetivo de protección ambiental.

Agrega el juez la constatación de que el régimen acordado en 1977 respondió a la necesidad de implementar una política integral y coordinada entre los veintidós municipios afectados, lo que -en su visión- provee razonabilidad suficiente al pacto.

La conclusión a que arriba, tras desgranar también algunas reflexiones que apuntan a robustecer los poderes de la Provincia frente a los municipios, es la convalidación de lo actuado por la Provincia en 1977.

La minoría La minoría, en cambio, con el voto del juez Negri, sostuvo que el decreto-ley constituyó "un evidente avance sobre atribuciones de la Municipalidad actora, que transgrede normas de la Constitución provincial -tanto en su texto anterior como posterior a la reforma de 1994-." Para la minoría, la denominada cláusula ambiental no habría modificado la competencia municipal en lo que hace a residuos.

El voto del Dr. Negri analiza también el nuevo artículo 41 de la Constitución Nacional y le niega efecto legitimador de la acción de la provincia, sosteniendo que la norma en nada restringe la administración de los intereses y servicios locales que les compete a las comunas de la provincia.

En este punto adherimos al voto de la minoría, en cuanto no creemos que la distribución de competencias entre Nación y Provincias que regula el art. 41 C. N. tenga efecto en el plano de la relación Provincia-Municipios.

Lo mismo ocurre -en nuestra opinión- con el fallo "Roca" de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

La ley marco Cabe señalar la interpretación que el juez Pisano realiza respecto de la ley marco ambiental bonaerense 11.723 y del trámite de su veto por el Poder Ejecutivo provincial.

Como se sabe, el Ejecutivo vetó -entre otras normas de la iniciativa- dos que se referían a la problemática de los residuos.

En el art. 65 del texto aprobado por la Legislatura -y vetado íntegramente- se prescribía que la gestión de los residuos (excluidos los especiales, patogénicos o radiactivos) sería de incumbencia y responsabilidad municipal.

Teniendo en cuenta -precisamente- la existencia del régimen del decreto-ley 9111/78 y de C.E.A.M.S.E., la norma agregaba: "Respecto de los municipios alcanzados por el Decreto-Ley 9111/78, el Poder Ejecutivo Provincial promoverá la paulatina implementación del principio establecido en este artículo..." En el artículo 66, su inciso e) -vetado- prescribía que "la gestión municipal en el manejo de los residuos implementará los mecanismos tendientes a la evaluación de impacto ambiental, previa localización de sitios para disposición final".

El juez recuerda que el veto se fundó en que la propuesta legislativa resultaba contraria a los objetivos del ente C.E.A.M.S.E. y a la norma del decreto-ley 9111/78.

De allí el juez pasa a sostener que el proceso legislativo descripto viene a dar sustento a la interpretación favorable a la validez del régimen del citado decreto-ley.

No estamos de acuerdo Creemos que los actos del legislador o del Ejecutivo en el proceso de formación de leyes no pueden proveernos respuesta cuando la pregunta es justamente si el acto legislativo es o no contrario a la Constitución.

En otras palabras, por más que el legislador confirme lo actuado en 1977, la pregunta sigue siendo si lo actuado resulta conforme a la Constitución.

Más allá del caso El sistema de disposición final por relleno sanitario que gira en torno a C.E.A.M.S.E. ha sido convalidado.

Esta vez la balanza se inclinó decididamente en contra de los municipios.

Pero la interpretación constitucional formulada por la Suprema Corte bonaerense respecto de la relación entre provincia y municipios puede tener proyección más allá de lo estrictamente ambiental.-