Competencias en materia ambiental: la Nación y las provincias

Derecho ambiental, reforma de la constitución, autonomía provincial, competencia provincial, facultades del gobierno provincial, facultades del gobierno nacional

Un fallo de la Corte Suprema analiza la fórmula del art. 41 de la Constitución reformada en lo que hace al deslinde de competencias entre la Nación y las Provincias en materia ambiental.

Antes de la reforma constitucional de 1994 se entendía que la cuestión ambiental era un área de competencia concurrente del Estado federal y las Provincias. Así lo había sostenido Marienhoff, interpretando que debía aplicarse la denominada "cláusula del bienestar general" contenida en el inc. 16 del art. 67 de la Constitución nacional. (Marienhoff, Miguel S., Expropiación y urbanismo, La Ley 1981-C, ps.910 y ss.) El nuevo texto y la doctrina Ahora, el art. 41 dispone que "corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales".

La doctrina ha interpretado en forma no siempre coincidente el alcance del cambio introducido.

Para un autor, se trata de un cambio sustancial que ha invertido el esquema anteriormente vigente (Tawil , Guido S., "La cláusula ambiental en la Constitución Nacional", en Estudios sobre la Reforma Constitucional, obra dirigida por Juan Carlos Cassagne, Depalma, 1995, pag.80).

Para el constituyente Natale, las normas que contengan los presupuestos mínimos serán legislación federal común para todo el país (Natale, Alberto, "Protección del medio ambiente en la reforma constitucional", La Ley, diario del 22.12.94).

Según González Arzac, la reforma ha innovado al consagrar un régimen específico de distribución de competencias para la protección ambiental e instituir en esta materia un método de reparto novedoso para la Constitución argentina, pero al obrar de tal modo no se habría apartado del marco de posibilidades que ya existía bajo el texto de 1853 en cuanto al modo de regulación nacional de materias concurrentes ni ha declinado la vigencia de otras potestades federales en relación con la protección ambiental (González Arzac, Rafael, "Coordinación de competencias nacionales y provinciales en materia ambiental", en la Revista de Jurisprudencia Provincial de Buenos Aires, junio de 1995, año 5, no.6, p.425.).

Otros autores han sostenido que si bien el art. 41 parece haber establecido un nuevo criterio en la materia, al asignar decididamente a la Nación la regulación de los "presupuestos mínimos de protección", en realidad, sin abandonar el criterio de concurrencia, el constituyente lo ha modificado al tomar la decisión de promover una legislación uniforme en materia de mínimos de protección (Gambier, Beltrán y Lago, Daniel H. "El medio ambiente y su reciente recepción constitucional", en Estudios sobre la reforma...cit. ps.9 y ss.) El caso Roca A poco de sancionada la reforma, la Corte Suprema abordó la cuestión en un caso en que se requirió su intervención a título de competencia originaria en instancia única (CS, mayo 16, 1995 "Roca, Magdalena c. Buenos Aires, Provincia de s/inconstitucionalidad" El Derecho, T. 164, pag. 726).

La actora argumentó la inconstitucionalidad de una ley de la Provincia de Buenos Aires que homologaba un convenio celebrado entre la Provincia y la empresa Corporación Defensa Costera -Codeco- para la construcción de una muralla de 30 km sobre el Río de la Plata, desde Arroyo Sarandí -Partido de Avellaneda- hasta la divisoria entre los Partidos de Berazategui y Ensenada, con el propósito de recuperar y sanear dicha franja de tierra y preservarla de las sudestadas.

Sostuvo la actora que esa ley vulneraba el Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo, celebrado con la República Oriental del Uruguay y ratificado por ley 20.645, en tanto permite alterar y modificar los límites de la costa argentina, sin respetar lo prescripto por los arts. 17 y 22 del Tratado, que somete cualquier decisión al respecto a la Comisión Administradora Mixta, violándose así, a entender de la actora, el art. 31 de la Constitución Nacional o cláusula de supremacía del derecho federal.

Según la actora, la norma provincial atacada, al permitir modificar los límites de la Provincia a través de obras a ganar al río, se habría arrogado facultades privativas del Congreso Nacional, que tiene a su cargo la fijación de los límites del territorio nacional y de los estados provinciales.

Visión de la Procuración General Corrida vista a la Procuradora Fiscal de la Procuración General de la Nación, la Dra. María Graciela Reiriz dictaminó que al haberse planteado la inconstitucionalidad de una norma provincial y haberse demandado a la Provincia, cabía asignar "manifiesto contenido federal a la materia del pleito, toda vez que la misma se encuentra entre las especialmente regidas por la Constitución Nacional a las que alude el art. 2 inc.1 de la ley 48" y que el caso correspondía a la competencia originaria del Tribunal.

La Corte se aparta del dictamen Oído el dictamen, la Corte se apartó de sus conclusiones, entendiendo que la causa no correspondía a su competencia originaria.

La Corte entendió que se trataba de una cuestión propia del derecho público local, de modo que el respeto de las autonomías provinciales exigía que se reservara a sus jueces el conocimiento y decisión de la causa.

Agregó que el hecho de que la actora sostuviera que la ley provincial era inconstitucional en tanto vulneraba el Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo no permitía fundar la competencia originaria del Tribunal en razón de la materia, porque tal jurisdicción sólo procede cuando la acción entablada propone una cuestión federal como predominante en la causa, pero no cuando, como entendió que sucedía en el litigio a resolver, se incluían temas "de índole local y de competencia de los poderes locales...como son los concernientes a la protección ambiental".

La Corte sostuvo, por tanto, que "son los jueces provinciales quienes deben expedirse al respecto, ya que es imposible examinar el planteo efectuado sin pronunciarse sobre cada una de las disposiciones en virtud de las cuales el poder legislativo provincial aprobó el acuerdo al que se hace referencia".

Cuestión ambiental vs. Cuestión federal El Tribunal advirtió que, pese a los esfuerzos argumentativos de la actora tendientes a mostrar que se trataba de una "cuestión federal", resultaba claro que no era ésa la predominante en la causa, sino la ambiental, que extensamente se desarrollaba en el propio escrito de demanda.

En otras palabras, la Corte fue al núcleo del planteo de inconstitucionalidad y lo encontró, no en la formal confrontación entre la ley provincial aprobatoria del convenio para la realización de la obra y el Tratado internacional ya citado, sino en la invocación que la propia actora había realizado, del derecho a la defensa de la vida y del orden natural, contra presuntas alteraciones sustanciales severas del ecosistema de la ribera bonaerense y demás zonas lindantes y confluentes.

Es la propia estructura argumental de la actora la que, a entender del Tribunal, demuestra que deben ser las autoridades administrativas y judiciales de la Provincia de Buenos Aires las encargadas de valorar si la obra proyectada afecta "aspectos tan propios del derecho provincial como lo es todo lo concerniente a la protección del medio ambiente".

Agregó la Corte que corresponde reconocer a las autoridades locales la facultad de aplicar los criterios de protección ambiental que consideren conducentes para el bienestar de la comunidad para la que gobiernan, como asimismo valorar y juzgar si los actos que llevan a cabo sus autoridades, en ejercicio de poderes propios, afectan el bienestar perseguido.

Tradición y novedad El razonamiento de la Corte, que reivindica el papel de las jurisdicciones provinciales, reviste singular trascendencia puesto que la Corte afirma que la elabora a partir de la lectura del párrafo tercero del art. 41 del nuevo texto constitucional, arriba transcripto.

La sentencia se robustece con la invocación del principio de respeto a las autonomías provinciales, que impide reconocer a la competencia originaria de la Corte la extensión que la actora le atribuía, so pena de realizar la absorción completa de los atributos primordiales del gobierno de los estados.

La Corte mantiene así una línea tradicional que reserva a la órbita de las autoridades locales la tarea y el derecho de resolver las cuestiones propias del denominado "derecho público local". Hasta aquí la tradición.

Lo nuevo es que ese principio de respeto se confirma en presencia de la nueva cláusula de deslinde de competencias en materia ambiental.

Desde uno y otro ángulo se trata de una sentencia para ponderar.