La concesión de la panamericana

Amparo, legitimación activa, medio ambiente, impacto ambiental, concesión de obra pública

La demanda de amparo del Concejal Louzan A comienzos del año pasado el Sr. Carlos Alberto Louzán inició juicio de amparo ante el Juzgado Federal de San Martín contra la decisión del Ministerio de Economía, Obras y Servicios Públicos de la Nación, de llamar a licitación por el Acceso Vial Norte a la Capital.

Según el Sr. Louzán la autoridad nacional que convocó a la licitación no habría estudiado ni tenido en cuenta el impacto ambiental de las obras a realizar. En ese sentido, denunció la amenaza de erradicación de 4.000 árboles en el Partido de Vicente López y 2.000 en el de San Isidro, y de pavimentación de 160 hectáreas de espacios verdes.

Apoyó su legitimación para demandar en su condición de habitante de la Nación y vinculó la protección del ecosistema con el derecho a la dignidad de la vida. Invocó los artículos 33 y 14 de la Constitución, el Pacto de San José de Costa Rica y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

El descargo del Ministerio Requerido por el juez de Primera Instancia, el Ministerio dio su versión de los hechos.

En cuanto a la erradicación de árboles, dijo que "sólo" desaparecerán 1.442, 14 de ellos en razón de malformaciones o deficiente estado sanitario; que se han de plantar 6.779 ejemplares nuevos entre árboles y arbustos, duplicándose los que existen en la actualidad, con lo que el impacto ambiental será positivo.

Reconoció que se van a tomar espacios verdes pero afirmó que la pérdida es de "sólo" 42 hectáreas.

Acompañó documentación técnica del proceso licitatorio que -a su juicio- demuestra que el tema ambiental fue debidamente tenido en cuenta. Afirmó que se realizaron consultas a diversos organismos, como la Dirección Nacional de Vialidad, el Instituto Superior de Ingeniería del Transporte de la Universidad Nacional de Córdoba, el INTI y las Secretarías de Recursos Naturales y Ambiente Humano y de Transporte de la Nación, y que con su resultado se formularon las especificaciones que en materia ambiental y paisajística contienen los pliegos de la licitación.

El Ministerio dijo coincidir con Louzán en que el problema de contaminación de la Panamericana es de difícil solución, pero sostuvo que el proyecto aprobado es una de las pocas soluciones posibles.

Concluyó expresando su convicción de que las obras mejorarán en forma sensible la actual situación de contaminación atmosférica y sonora del acceso.

En Primera Instancia se hizo lugar al amparo Producido el informe, el juez Alfredo G. Bustos resolvió hacer lugar al amparo, ordenando al Ministerio que "se abstenga de alterar las especies arbóreas y espacios verdes existentes en la zona de influencia afectada por el proceso licitatorio".

El Dr. Bustos fundó su decisión en los siguientes argumentos:

1. el Ministerio no agotó la búsqueda de otras soluciones para un problema ambiental cuya entidad reconoce;

2. el Ministerio aprobó un proyecto que sacrifica árboles y espacios verdes sobre la sola base de una expectativa de mejoría; según el juez "se soslaya, de esa manera, certeza y tiempo";

3. la Provincia de Buenos Aires, en la que se encuentran las zonas afectadas, ha legislado profusamente en procura de la preservación ambiental de su territorio; y 4. el Ministerio no consultó a ningún organismo de la Provincia.

La Cámara de Apelaciones rechazó el amparo Apelado el fallo por el Ministerio, la Sala I de la Cámara Federal de San Martín dictó sentencia el 26 de julio del año pasado, revocando la decisión del juez Bustos y, consecuentemente, rechazando la acción de amparo.

La Cámara razonó así:

1. la ley que regula el juicio de amparo dispone que esta vía excepcional sólo procede cuando se está en presencia de un acto estatal cuya arbitrariedad e ilegalidad son manifiestas. De lo contrario, el remedio está en los procedimientos comunes;

2. no se ha probado que las obras afecten de tal modo el medio ambiente "que lo hagan inapto para la vida y/o seriamente perjudicial para la salud de sus habitantes";

3. la lectura detenida del proyecto evidencia un estudio ambiental con respaldo técnico y asesoramiento especializado. En ese sentido el proyecto, según la Cámara, contiene pautas precisas de implantación, mantenimiento y preservación de la forestación, indicaciones sobre la parquización y reglas a las que deberá ajustarse el concesionario bajo la vigilancia del órgano de control;

4. así como no hay derechos absolutos, tampoco hay objetos de valor absoluto. En el caso, la vida vegetal, con ser positiva para la vida humana, no es un bien cuya protección corresponda exorbitar en detrimento de otras necesidades humanas, como la de comunicación.

La legitimación del Sr. Louzán El Sr. Louzán, en su escrito de demanda, indicó como su domicilio la calle Perú 130 de la Capital Federal, sede del Honorable Concejo Deliberante de la Ciudad de Buenos Aires (en el que ocupa una banca por la Unión Cívica Radical).

La mención de su domicilio nos interesa porque hace al modo en que el Sr. Louzán configuró su planteo jurídico. No residiendo en las zonas afectadas por las obras invocó, como circunstancia legitimante, su calidad de habitante de la Nación y de titular de un derecho a la salubridad del ambiente en general como medio para el goce pleno de su derecho a la vida. Como dijimos, citó -entre otras normas- los arts. 14 y 33 de la Constitución Nacional. Este último, protector de los llamados "derechos implícitos o no enumerados" fue, hasta la sanción de la nueva Constitución, el fundamento del reconocimiento al status constitucional del derecho al ambiente.

El juez Bustos reconoció la legitimación de Sr. Louzán. El Ministerio, al responder el requerimiento del juez, no la cuestionó.

Fue recién al apelar cuando el Ministerio argumentó que el actor no merecía la legitimación que se le había acordado en Primera Instancia. La Cámara no se pronunció, sosteniendo que sólo está habilitada para decidir sobre aquellos planteos que hayan sido oportunamente sometidos al juez de Primera Instancia. La legitimación del Sr. Louzán quedó así convalidada, sin que sepamos qué habría decidido la Cámara si hubiera ahondado en esta espinosa cuestión.

La decisión de fondo En cuanto a la decisión de fondo, el fallo de Primera Instancia no nos convence. En primer lugar, no nos resulta claro el sentido de la referencia a las leyes provinciales que el juez cita sin explicar por qué entiende que fueron violadas. En realidad, la sentencia parece condenar al Estado por no haber seguido buscando una solución mejor para el problema. Pero el juez no aclara en base a qué razonamientos técnicos llega a la conclusión de que la solución adoptada no es aceptable. Nos parece que así pierde solidez su crítica al Ministerio por no haber "agotado la búsqueda de otras soluciones", más allá de que no se alcanza a saber cuánto más debería el Ministerio haber continuado la búsqueda para dejar satisfecho al juez.

La sentencia revocatoria de la Cámara parece técnicamente más sólida. El núcleo de la decisión consistió en valorar si los hechos, tal como resultaban del relato del actor y de la respuesta del Ministerio, mostraban un agravio manifiesto, una arbitrariedad e ilegalidad evidentes, obvias, al punto de permitir al Tribunal alcanzar su convicción sin más trámite.

Esta es la esencia del amparo. Por eso, en ese marco tan especial, al que el concejal Louzán se sometió voluntariamente al plantear la acción, el caso arroja un resultado que podríamos calificar de "previsible". No es una sentencia revolucionaria; no rompe moldes sino que confirma viejos principios. Dados los tiempos que corren, no es poca virtud.

El caso del Intendente de Vicente López Ya en vigencia la reforma constitucional el Intendente del Municipio de Vicente López, inició una acción de amparo parecida a la del Concejal Louzán.

La sentencia de Primera Instancia, que rechazó la acción, fue confirmada el 27 de septiembre de este año por la Sala II de la Cámara Federal de Apelaciones de San Martín.

En este caso el argumento del fallo de la Cámara fue diferente del empleado en el caso "Louzán".

Aquí la Cámara se basó en que la misma actora tiene en trámite una acción ordinaria en la Justicia de la Capital Federal, en la que ha demandado la nulidad del acto licitatorio alegando, entre otras circunstancias, precisamente la falta de estudios de impacto ambiental.

La Cámara sostuvo que, como la actora puede solicitar una medida cautelar en ese juicio ordinario ya iniciado, la existencia de esa vía ordinaria idónea impide echar mano del remedio excepcional del amparo.

La lección de ambos fallos El fallo "Louzán" nos recuerda que el amparo no sirve para resolver cuestiones que requieren de amplio debate y prueba.

El fallo "García" resulta particularmente importante por haber analizado la cuestión a la luz de las nuevas normas de la Constitución. Extraemos de su doctrina que la circunstancia de que hoy el amparo esté consagrado expresamente en el art. 43 de la Constitución no altera el carácter excepcional del remedio.