La consolidación de deudas en la provincia de Buenos Aires y su ejecución judicial

Emergencia económica, ley de emergencia económica, régimen de consolidación de deudas, obligaciones de dar sumas de dinero, deudas provinciales, deuda pública provincial, Provincia de Buenos Aires, deuda previsional, presupuesto, presupuesto provincial, ejecución de sentencia

La ley nacional 25344 (1) consolidó, en el Estado Nacional, las obligaciones que consistieran en el pago de sumas de dinero o que se resolvieran en él , que se encontraren vencidas o fueran de causa o título posterior al 31 de marzo de 1991 y anterior al 1ero de enero de 2000 , y las obligaciones previsionales del régimen general, que se encontraren vencidas o fueran de causa o título posterior al 31 de agosto de 1992 y anterior al 1ero de enero de 2000.

El Estado nacional efectuó esta consolidación de su pasivo público con los alcances y en la forma dispuesta por la Ley 23982 (2).

La Ley 25.344 invitó a las provincias y al Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a adherirse a su régimen; para que éstas - legislando en el ámbito de sus competencias locales- regularan las materias incluidas en ella, en el mismo sentido (3).

Dicha invitación fue aceptada por la Provincia de Buenos Aires, a través del dictado de la ley provincial 12.727 cuyo articulo 46 dice textualmente " La Provincia de Buenos Aires adhiere al régimen establecido en la Ley 25.344, de conformidad con lo establecido en su articulo 24°." Por su parte, la ley local 12.836 , establece que la misma se dicta en los términos del último párrafo del artículo 1 de la Ley 12.727 . Este último párrafo expresa que : " Los términos de la presente Ley ( refiriéndose a la 12.727) se aplicarán a toda disposición que se dicte con posterioridad, siempre que se haga referencia expresa a la emergencia que se declara." . Extremo que la Ley 12.836 cumple a través de su artículo 30.

En síntesis, la Ley12.836 (4), consolidó toda obligación no financiera y exigible a cargo del Estado Provincial de causa o título anterior al 30 de noviembre de 2001, que consistiera en el pago de sumas de dinero o se resolviera de ese modo, adhiriéndose al régimen establecido por la Ley Nacional 25.344.

El Superior Tribunal de Buenos Aires, en la causa " Aubert" entendió que esa norma provincial ( la 12.836) gozaba de naturaleza intrafederal (5) , ya que nacía de la adhesión provincial al régimen nacional establecido por la Ley 25.344.

Las normas que participan de esta naturaleza intrafederal conjugan dos voluntades : "la del Estado Federal que la dicta y la de cada provincia que se integra al régimen por ella estatuido" (6) La adhesión, por parte de los gobiernos provinciales, al régimen establecido unilateralmente por el gobierno federal al dictarlo y sin la intervención provincial en su debate y formación, genera en el adherente ciertas limitaciones a competencias locales que le son propias.

La aceptación a la invitación cursada por el Gobierno Nacional, a través del artículo 24 de la Ley 25.344 hizo nacer límites en cabeza de la Provincia aceptante, que su legislatura no puede traspasar. Violar estos límites implica colocar a la norma que se dicte en crisis con el ordenamiento federal. Al actuar así, la provincia aceptante autolimita el ejercicio de competencias locales propias que le impide apartarse de la legislación a la que se adhiere.

Tal como ya lo mencionara, la Ley 25.344 dispuso la consolidación de las deudas con los alcances y en la forma prevista por la Ley 23.982 (7). Consecuentemente la adhesión al régimen previsto por la Ley 25.344 implicó también la adhesión al régimen estatuido por la Ley 23.982, toda vez que la consolidación que dispone la primera se efectuará con los alcances y en la forma prevista por la segunda.

Por ello adquiere relevancia lo establecido por el artículo 19 de la Ley 23.982 que fija un nuevo límite para las provincias que adhieran al mismo. Límite que éstas no podrán desoír.

Ese artículo dice: ".las normas legales locales respectivas no podrán introducir mayores restricciones a los derechos de los acreedores que las que la presente ley establece respecto a las deudas del sector público nacional.".

En consecuencia, la Ley 12.836 no puede, válidamente, introducir en su régimen condiciones más gravosas o mayores restricciones a los derechos de los acreedores locales, que las previstas por las Ley 25.344 y 23.982, para los acreedores nacionales.

Sin embargo la Ley local 12.836 introdujo mayores restricciones a los derechos de los acreedores bonaerenses , circunstancia por la cual se declaró su inconstitucionalidad por parte de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la causa " Vergnano de Rodríguez" (8) y por parte del Supremo Tribunal bonaerense , en la causa ya citada " Aubert" (9).

La introducción de mayores restricciones a los derechos de quienes debían percibir créditos del Estado provincial constituyó una extralimitación por parte del estado adherente al régimen al que adhería , circunstancia expresamente vedada por el ya citado articulo 19 de la Ley nacional 23.982 El agravamiento de las condiciones para el ejercicio de los derechos de los acreedores bonaerenses, atendiendo a los antecedentes de aquellas causas, fueron básicamente referidas a la fecha de corte y a la ausencia de la opción de pago en efectivo (10).

La declaración de inconstitucionalidad de la Ley 12836 por parte de la Corte Suprema de Justicia de la Nación llevó al dictado de la Ley bonaerense 13.436 que modificó el régimen de la Ley 12.836 a fin de adecuar la consolidación local al régimen nacional. Ello en atención a que "la jerarquía de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, el carácter definitivo y último de sus sentencias, la armonía que debe haber entre los distintos órganos estatales, y la necesidad de ahorrarle al Estado los gastos que se derivarían de acciones judiciales previsiblemente desfavorables, determina la conveniencia de que la Administración Pública se atenga a los criterios del máximo Tribunal en cuanto a la aplicación e interpretación del derecho."(11).

En los considerandos del decreto reglamentario (12) de la Ley 13.436 se resalta esta circunstancia diciendo " Que las modificaciones introducidas por la citada Ley ( 13.436) han tenido en cuenta observaciones que la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha realizado sobre el régimen de consolidación, tal cual está diseñado en la Ley N° 12.836, por entender que dicha norma se aparta en algunos puntos del régimen de consolidación nacional creado por la Ley N° 25.344 al que la Provincia adhiriera mediante el Artículo 46° de la Ley N° 12.727, y que ello genera mayores restricciones a los derechos de quienes deben percibir créditos del Estado Provincial;." El dictado de la Ley local 13.436 ha hecho nacer nuevos interrogantes que exigen de la actividad del interprete a fin de la aplicación de la misma.

Específicamente, esta última norma - modificatoria de la Ley 12.836 - regula la opción de pago en efectivo para los acreedores bonaerenses de deudas consolidadas. Opción que había sido omitida en el texto original de la ley a la que modifica (13). La 13.436 establece la obligación de la autoridad de aplicación de determinar anualmente los recursos necesarios a los efectos de atender las solicitudes del pago en efectivo de las deudas consolidadas, cuyos acreedores hubieran optado por este modo de cancelación (14) . Dicha previsión integrará la Ley General de Presupuesto del ejercicio fiscal correspondiente.

Pero ni esta ley, ni su decreto reglamentario (15) determina cual será el "ejercicio fiscal correspondiente", y tampoco cual será la espera máxima que deberá soportar el acreedor consolidado que hubiera optado por el pago en efectivo de su acreencia.

Tampoco, en esta cuestión, la ley local sigue las pautas fijadas por la ley nacional a la que adhiere. El silencio y la falta de regulación - a que hiciera referencia en el párrafo que antecede- constituye una nueva introducción de mayores restricciones a los derechos de quienes deben percibir créditos del Estado provincial en relación a lo normado por la Ley 25344 para los acreedores nacionales.

Pero volviendo al análisis de la ley modificatoria de la 12.836 ésta dice que la autoridad de aplicación debe determinar anualmente los recursos necesarios a los efectos de atender las solicitudes de pago en efectivo de las deudas consolidadas.

La autoridad de aplicación es el Ministerio de Economía (16) quien además se encuentra autorizado expresamente a efectuar las adecuaciones presupuestarias necesarias a los fines del cumplimiento del Decreto 1578/02. Decreto que se aplicará supletoriamente a las obligaciones consolidadas cuyo acreedor optare por el pago en efectivo, en tanto no colisione con lo dispuesto por el Decreto 577/06.

De ello surge que el Ministerio de Economía de la Pcia de Bs As será el órgano con competencia para determinar anualmente los recursos que resulten necesarios- dice la ley - para atender a las solicitudes de pago en efectivo de las obligaciones consolidadas.

Esta información, que estará incluida dentro del Proyecto de Presupuesto de la administración , debe ser remitida a la Asamblea Legislativa antes de 31 de agosto de cada año (17), a efectos que la Legislatura ejerza su atribución constitucional exclusiva de fijar anualmente el cálculo de recursos y de presupuesto de gastos conforme el artículo 103 inciso 2) de la Constitución Provincial. Al respecto ha dicho la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en un antiguo precedente (18) : "ningún poder que no sea el legislativo puede disponer sobre la forma, tiempo y orden en que deben ser pagadas las deudas del Estado o del municipio, . es el poder único por la naturaleza propia de su misión y por el alcance de sus facultades, que está en condiciones de ordenar las finanzas públicas dentro de un plan de conjunto que contemple los múltiples intereses que se ponen en juego ." En síntesis, el Ministerio de Economía determinará anualmente, a través del Proyecto de Presupuesto que remitirá al Congreso, los recursos que resulten necesarios para atender las solicitudes de pago en efectivo de las deudas consolidadas. Dicha previsión que , posteriormente, integrará la Ley General de Presupuesto deberá ser remitida al Poder Legislativo antes del 31 de agosto de cada año a fin de que la legislatura lo considere al momento de fijar el presupuesto de gastos para el ejercicio fiscal del año siguiente.

Por lo que en dicha previsión, la autoridad de aplicación deberá contemplar todas las solicitudes de pago en efectivo, generadas por los acreedores de las obligaciones consolidadas que expresamente lo hubieran requerido al organismo deudor (19) a fin de que la asamblea legislativa fije los recursos presupuestarios para afrontarlos .La falta de inclusión de una solicitud de pago presentada en debida forma, acarreara la responsabilidad del funcionario interviniente por incumplimiento de los deberes a su cargo como así también la responsabilidad del Estado Provincial por la actuación de sus dependientes.

Ls recursos presupuestarios a asignarse para atender al pago de las deudas consolidadas cuyo acreedor hubiera optado por el artículo 16 inciso b) de la ley 12836, no podrán ser menores al 4% de de la totalidad de las obligaciones consolidadas.

Para el hipotético caso que la totalidad de los recursos afectados a la cancelación de deudas consolidadas para pago en efectivo no fueran utilizados en el ejercicio fiscal del año en curso, este remanente no se sumará al monto que se fije presupuestariamente para el año siguiente.

Pero para el caso que los recursos afectados en un ejercicio fiscal resultaran insuficientes para cancelar la totalidad de la deuda consolidada, cuyos acreedores hubieran optado por el artículo 16 inciso b) de la ley 12836, las solicitudes de pago en efectivo que quedaran impagas "pasaran al ejercicio siguiente", y a ellas se le aplicarán " nuevamente el orden de prelación" establecido en el artículo 6 de la ley 13.436. (20). Ello se encuentra así regulado en el artículo 5to de la 13.436, segundo párrafo.

Es decir, si los recursos presupuestados no son suficientes año tras año, el acreedor consolidado que hubiera optado por el pago en efectivo de su acreencia pasará "al ejercicio siguiente" una y otra vez, sin que tenga precisado un tiempo máximo de espera , durante el cual deba tolerar esta situación. Circunstancia que se verá agravada si su acreencia consolidada es de las previstas - a título de ejemplo- en el inciso d) del artículo 6 de la ley 13.436.

La situación del acreedor consolidado que hubiera optado por el pago en efectivo de su acreencia no fue clarificada por el Decreto reglamentario 577/06, toda vez que tampoco regula cual será la espera máxima que deberá soportar éste antes de encontrarse habilitado para requerir la ejecución judicial de su crédito.

Si efectuamos una comparación de cómo se encuentra regulado este tópico en la legislación nacional - a la que adhiere la ley de consolidación bonaerense - puede observarse que el acreedor nacional se encuentra en mejores condiciones que el acreedor local.

El Decreto Nacional 1116/00 (21) en su artículo 10 -al reglamentar los medios de cancelación de las obligaciones consolidadas- establece que cuando el pago fuera en efectivo, se atenderá exclusivamente con los recursos que al efecto disponga el Honorable Congreso de la Nación, (siguiendo un orden de prelación y cronológico establecido (22) ), con un plazo de espera máximo de diez ( 10 ) años para las obligaciones previsionales del régimen general y de dieciséis ( 16) años para las deudas en general, contados a partir de la fecha de corte.

En relación a los decretos reglamentarios y su vinculación con la norma a la que reglamentan cabe destacar lo reiteradamente dicho por la Corte Suprema de Justicia de la Nación: "Los derechos reglamentarios son tan obligatorios para los habitantes como si sus disposiciones se encontraran insertas en la propia ley. y se consideran parte integrante de la misma ley" En forma concordante, Cassagne (23) dice: "se trata de una actividad normativa secundaria respecto de la actividad primaria que es la ley. Las normas reglamentarias integran la ley, siendo castigada su violación con las sanciones previstas para el caso de incumplimiento de esta." En síntesis, el régimen nacional - al que ha adherido la Provincia de Buenos Aires- fija expresamente un plazo máximo de espera de 10 y 16 años según el tipo de obligación consolidada de que se trate, vencido el cual si su acreencia nunca contó con recursos presupuestarios suficientes a los fines de su cancelación, queda expedita la ejecución judicial, en atención a lo dispuesto por el articulo 22 de la Ley 23.982 (24).

Con relación a la vigencia del articulo 22 de la Ley 23.982 ha dicho Aberastury :

"Tanto la ley 23.982 como la 24.624 reglamentaron la ejecución judicial de las sentencias judiciales, estableciendo el término según el cuál debía efectuarse el pago. La sanción de la ley 25.344, que estableció nuevamente la emergencia para el pago de las sentencias dictadas contra el Estado dejó subsistente el procedimiento establecido en el articulo 22 de la ley 23.982.estas normas nos indican el plazo de espera que se le otorga al Estado Nacional para incluir el crédito en el ejercicio presupuestario y los pasos procesales a seguir, en caso de incumplimiento, para obtener el pago mediante la ejecución coactiva del mismo" (25) El régimen adherido local (tanto en la ley 13.436 como en su decreto reglamentario 577/06) mantiene silencio sobre el plazo de espera máximo y la posibilidad de la ejecución coactiva de las deudas consolidadas una vez vencido el mismo, lo que implica un nuevo agravamiento de las condiciones del los acreedores consolidados bonaerenses en relación a sus semejantes nacionales que podría acarrear nuevas declaraciones de inconstitucionalidad de la normativa bonaerense examinada. A título de ejemplo, baste con analizar la situación en la que se encuentra un acreedor consolidado previsional en relación al orden de prelación y tiempo de espera máxima, a nivel nacional y a nivel provincia de Buenos Aires (26) .

Notas al pie:

(1) Art 13 - Sancionada el 19/10/2000, BO 21/11/2000.

(2) Sancionada el 21/08/1991 , BO 23/08/ 1991, que había consolidado previamente en el Estado Nacional las obligaciones vencidas o de causa o titulo anterior al 1ero de abril de l991 que consistieran en el pago de sumas de dinero o que se resolvieran con dicho pago .

(3) Ver articulo 24 de la ley 25344.

(4) BO 7 al 11.01.02 ( Pcia de Bs As ) (5) SCJPBA en Causa " Aubert Celia c/ pcia Bs As" de fecha 12/10/2005 Ver votos de Juan Carlos Hitters, Eduardo Nestor de Lazzari y Eduardo Julio Pettigiani (6) Bidart Campos German " Manual de Derecho Constitucional" Ed Ediar, Buenos Aires, pag 141 (7) Art 13 de la ley 25.344 (8) CSJN " V 128 XXXV Vergnano de Rodríguez Susana Beatriz c/ Buenos Aires Provincia de s/ daños y perjuicios " Sent 26/X/2004 (9) SCJBA " Aubert Celia c/ Pcia de Bs As ( IPS) de fecha 12/10/2005 (10) Sobre el análisis del caso Aubert , ver " El régimen de consolidación de deudas bonaerenses como derecho intrafederal. Su análisis en base al caso Aubert", por Daniela Borghini, www.microjuris.com, junio 2006 (11) Dict Nro 113 de fecha 30/03/05 PTN (12) Decreto 577/06 (13) Ley 13.436 ARTICULO 1.- Modifícase el Artículo 16 de la Ley 12.836, el que quedará redactado de la siguiente forma:

"Artículo 16.- El pago de las obligaciones consolidadas se efectuarán, a opción del acreedor:

Mediante los títulos públicos cuya emisión autoriza el artículo 18 de la presente Ley y conforme lo dispuesto en el Artículo 17 de la misma, o En efectivo, en moneda de curso legal conforme los criterios que establezca la normativa aplicable y los procedimientos y condiciones que determine la reglamentación." (14) Articulo 16 de la Ley 12836 (15 Decreto 577/2006 de fecha 28 de mayo de 2006 (16)Art 23 del Decreto 1578/02 (17)Art 144 inc 16 Constitución de la Provincia de Bs As.

(18)Roselli Eliseo vs Fisco Pcia de Bs As de fecha 5.12.34 .- Fallos 171: 431 (19)El acreedor consolidado deberá expresamente optar por el pago en efectivo de su acreencia y deberá adjuntando testimonio o copia certificada de la resolución judicial o administrativa firme y la correspondiente liquidación consentida o ejecutoriada ante el Organismo deudor (20)Articulo 5 de la Ley 13436. Párrafo segundo: " En caso que los recursos afectados en un ejercicio no fueren suficientes para atender la totalidad de las solicitudes de cancelación en efectivo, estas pasaran al ejecicio siguiente, siendo de aplicación nuevamente el orden de prelación a que hace referencia el articulo 6".

(21) Decreto reglamentario de la Ley 25344 (22) Conforme art 7 y 8 de la ley 23982 (23) Juan Carlos Cassagne " Derecho Administrativo" Tomo I , ed Abeledo Perrot. 6ta edicion , pag 143 (24) Articulo 22 Ley 23982 "A partir de la entrada en vigencia de la presente ley , el poder ejecutivo nacional deberá comunicar al Congreso todos los reconocimientos administrativos o judiciales firmes de obligaciones de causa o titulo posterior al 1ero de abril de 1991 que carezcan de créditos presupuestarios para su cancelación en la ley de presupuesto del año siguiente al del reconocimiento. El acreedor estará legitimado para solicitar la ejecución judicial de su crédito a partir de la clausura del periodo de sesiones ordinarias del Congreso de la Nación en el que debería haberse tratado la ley de presupuesto que contuviese el crédito presupuestario respectivo" (25) Pedro Aberastury. "Ejecución de sentencias contra el Estado- consolidación de deudas del Estado nacional" Ed Abeledo Perrot. Bs As, pag 54 (26) Orden de prelación - a nivel nacional - articulo 7 de la Ley 23982 y art 10 del Decreto 1116/00