La distribución de competencias constitucionales en relación al transporte interjurisdiccional

Contrato de transporte, transporte automotor, transporte de pasajeros, servicio público, transporte interjurisdiccional, sanciones administrativas, multa (administrativo), impugnación del acto administrativo, solve et repete, competencia federal, competencia provincial

En los autos caratulados: "Monticas S.A. c/ Provincia de Córdoba- plena jurisdicción ", con fecha 4 de noviembre de 2005 la Cámara Contencioso Administrativa de la Primera Nominación de aquella provincia analizó y resolvió dos cuestiones de trascendental importancia en lo que hace al transporte interjurisdiccional, y a la posiblidad de la aplicación de la regla del solve et repete en sede administrativa, en cuanto priva al administrado del acceso a la revisión judicial suficiente.

La actora es una empresa permisionaria, por resolución de la Secretaria de Transporte de la Nación, que realiza el servicio público de pasajeros por automotor, con caracter interjurisdiccional, en distintos tramos entre las provincias de Santa Fe y Córdoba.

El director de transporte de la Dirección Provincial de transporte de la provincia de Córdoba le aplicó, a la actora, una multa- como consecuencia de un proceso administrativo sancionatorio- por realizar tráfico interprovincial de pasajeros no autorizado por su provincia. Fundamenta su resolución en el hecho que si bien la empresa estaba autorizada por una autoridad nacional para el transporte interprovincial de pasajeros, ello no implicaba autorización para transportar pasajeros cuyo origen y destino estuviera dentro de la jurisdicción de la provincia de Córdoba (1).

Esa resolución provincial fue recurrida por Monticas S.A, pero tanto el recurso de reconsideración, como el jerárquico en subsidio y la queja por ante el gobernador fueron rechazadas por no haber sido abonada, en forma previa, la multa impuesta (2).

El principio del solve et repete alegado para el rechazo de los recursos administrativos intentados encuentra su origen en la voluntad del legislador provincial, es decir en el artículo 42 de la ley local 8669.

Entiende la Cámara actuante que la exigencia del pago previo de la multa, como condición para recurrir la misma , y por lo tanto para agotar la vía administrativa, se contradice con el artículo 178 de la Constitución Provincial, que establece que la actuación del Estado queda sujeta al control judicial, de acuerdo con lo que determine la ley de la materia (3), y sin otro requisito que el interesado haya agotado la vía administrativa.

Por el contrario, el artículo 41 de la ley provincial 8669, cuya inconstitucionalidad se declara en autos, destruye el carácter de impugnabilidad del acto sancionatorio, impide el acceso a la jurisdicción, y olvida la finalidad del proceso administrativo que consiste en otorgar a los órganos públicos la oportunidad de reparar en su sede, las ilegitimidades producidas en su actividad ,y evitar así la promoción de jucios contra el Estado que puedan afectar su patrimonio.

En consecuencia, y con total acierto, la sentenciante afirma que la regla de solve et repete solo opera a los fines de la promoción de la acción judicial -en caso de tributos, no de multas-, pero nunca a los fines de la impugnación administrativa de actos de igual naturaleza. por lo que se declara la inconstitucionalidad del artículo 41-segundo párrafo- de la ley cordobesa 8669 (4) .

La segunda cuestión analizada por la Cámara Contenciosa Administrativa Provincial está relacionada con la distribución de competencias constitucionales, entre el gobierno federal y las provincias, en lo atinente al tráfico interprovincial y su necesaria vinculación con la cláusula comercial .

Si bien no fue materia de discusión, en los autos comentados , la competencia del gobierno federal en el tráfico interjurisdiccional; si parece cuestionarse esta competencia cuando a consecuencia del tráfico interprovincial, el permisionario nacional, en oportunidad de brindar el servicio público, efectuara ascenso y descenso de pasajeros con origen y destino dentro del territorio provincial cordobes. en este ultimo caso, la Dirección Provincial de trasporte entiende que se trataría de competencia local, conforme el art 2 de la ley local 8669 (5) .

Esta normativa provincial entra en conflicto con la ley nacional nro 12.346 (6) y su decreto reglamentario (7), toda vez que la aplicación simultanea de ambas normativas implica la sujeción del permisionario nacional a dos jurisdicciones, lo que no es incompatible con la distribucion de competencia constitucionales.

El tribunal provincial actuante acertadamente arribó a la conclusión que sólo una de las dos legislaciones sería aplicable al ejercicio de la actividad . y para dirimir cuál , aplicó la doctrina ya sentada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en distintos fallos vinculados con esta temática, entre los que resulta interesante destacar la siguiente :

1) que es competencia del congreso nacional legislar aspectos de las actividades interiores de las provincias susceptibles de menoscabar u obstruir el comercio interprovincial y exterior (8) 2) que el art 75 inc 13 de la Constitución Nacional confiere al gobierno central la competencia sobre la cuestión del transporte interprovincial. En su ejercicio se dictó la ley 12.346, a la que deben conformar su actividad las provincias, en virtud del artículo 31 de la ley fundamental (9).

3) que asímismo admitió el carácter interjurisdiccional de un transporte que comenzaba y finalizaba en territorio de la misma provincia , pero efectuaba un tramo de su recorrido en el territorio de otra (10).

4) que entendió esencial atender a la imposibilidad de que los poderes locales dicten normas que obstaculicen o menoscaben el tráfico interprovincial, afectando de tal modo el objetivo constitucional de asegurar un régimen uniforme que mantenga y consolide la union nacional.

Después de un prolijo y pormenorizado análisis de la legislación y jurisprudencia recaída en la materia, la Cámara Contenciosa Administrativo de Primera Nominación de Córdoba, con sensatez digna de encomio, falló que el transporte interprovincial se encuentra sometido a la jurisdicción nacional, al satisfacer una función de interés general. Por lo cual resulta indiferente que durante el recorrido de un transporte interprovincial, los pasajeros puedan ascender o descender dentro de la provincia de Córdoba, atento a que esa contingencia no modifica el carácter del servicio, lo que conlleva a la imposibilidad que el mismo sea regulado en forma independiente por cada una de las autoridades locales cuyo territorio atraviesa (11).

Notas al pie:

1) Art. 2 de la Ley 8669 ( Provincia de Córdoba). "Queda estrictamente prohibido a las Empresas Concesionarias de Estado Nacional o de extraña jurisdicción, la realización de tráfico de pasajeros entre puntos situados dentro del territorio provincial. El Estrado provincial podrá autorizar por razones de interés público general la prestación de servicios de transportes que desarrollan las empresas concesionarias del Estrado Nacional o de extraña jurisdicción entre dos puntos situados dentro del territorio provincial , no cubierto satisfactoriamente por las prestatarias Provinciales, las que deberán cumplimentar al efecto las condiciones y requisitos que establezca la autoridad de aplicación. La violación a tales disposiciones traerá aparejado la aplicación de las penalidades previstas en el Titulo VI de la presente Ley". 2) Art. 41 de la Ley provincial 8669 establece que contra las resoluciones del Director que causen estado, podrán interponerse los recursos contemplados en las disposiciones relativas al procedimiento administrativo provincial. Las sanciones pecuniarias impuestas por la misma serán recurribles, previo pago del importe correspondiente .

3) Ley 7182 incisi 1 y 6 al 9 4) Art. 9 Ley 7182. " Cuando el acto administrativo que motivase la demanda, en su parte dispositiva ordenase el pago de una suma de dinero proveniente de tributos vencidos, el demandante no podrá promover acción sin abonar previamente la suma referida conforme a la liquidación formulada por la Administración, excluída la parte que constituya multa , recargos e intereses" Por su parte el Tribunal Superior de Justicia de Córdoba, en la causa " Seras" ha dicho ". el solve et repete no es una regla absoluta cuyo cumplimiento sea inexorable para todo contribuente que se proponga cuestionar judicialmente un tributo, máxime cuando no existe un mandato semejante en la Constitución Nacional, en la cual, en cambio los derechos de propiedad, igualdad y defensa en juicio tiene un valor supremo en cuanto a las garantías fundamentales reconocidas a los ciudadanos .".

5) Ver nota al pie Nro 1.

6) Art. 2 de la Ley nacional 12.346. "la explotación de los servicios públicos de transporte automotor por caminos, por toda persona o sociedad que se proponga efectuar mediante retribución el trasnporte de pasajeros, encomiendas o cargas por cuenta de terceros en o entre los territorios nacionales, o entre éstos y las provincias, o entre las provincias, o entre ellas o la Capital Federal, deberá obtener previamente el permiso de la Comisión Nacional de Coordinacion de Transportes".

Art 3 de la misma legislacion nacional, "La s provincias y municipalidades podrán reglamentar el tráfico de pasajeros, encomiendas o cargas en servicios locales cuyos puntos terminales estén situados dentro de su territorio, cualesquiera que sean los caminos que utilice, pero esas reglamentaciones no podrán afectar los transportes interprovinciales regidos por la presente ley y sus disposiciones reglamentarias. En ningun caso las empresas de transporte por camino quedarán sujetas a más de una jurisdicción, salvo el derecho que corresponda a las municipalidades para fijar recorridos y reglamentar el tráfico dentro de la zona urbana del municipio".

7) Decreto 958/92 Reglamento de Transporte Automotor de Pasajeros por carretera, que en su artículo 1 define el ámbito de aplicación al " transporte automotor de pasajeros por carretera que se desarrolle en el ámbito de la jurisdicción nacional qe comprende el transporte interjurisdiccional : a) entre las provincias y la Capital Federal ; b) entre las provincias ; c) en los puertos y aeropuerto nacionales, entre ellos y entre cualquiera de ellos y la Capital Federal o las Provincias » 8) Fallos 257:159."El Congreso nacional puede, en ejercicio de sus facultades constitucionales, legislar aspectos de las actividades interiores de las provincias susceptibles de menoscabar u obstruir el comercio interprovincial o exterior o perturbar el bienestar general. ..Tales atribuciones no excluyen necasariamente la subsistencia de los poderes locales, compatibles con aquellas, en la medida que no interfieran los fines que sustentan la jurisdicción nacional. Con esta reserva, no hay obice para la subsistencia del poder local de policia." 9) En la causa; " Transporte Interprovincial Rosarina S.A. c/ Pcia de Buenos Aires, con fecha 25/09/01, la CSJN , expresó: Que se halla fuera de cuestión que el transporte interprovincial resulta alcanzado por los poderes que el art. 75 inc 13 de a Constitución Nacional- antes art 67, inc 12- confiere al gobierno central, como lo ha señalado desde muy antiguo este Tribunal ( Fallos 188:27; 199: 326, entre muchos otros) y lo ha mantenido en su jurisprudencia más reciente. El Congreso de la Nación , en virtud de tal prerrogativa, reguló la materia que da origen al presente litigio , con los efectos que esta Corte ha reconocido -entre otros- en Fallos 316:2865 . Dijo allí -considerando 4- "Que en ejercicio de tal facultad el legislador nacional dictó la ley 12346 y sus normas complementarias y a ellas deben las provincias adecuar su actividad porqe el artículo 31 de la Constitución Nacional dispone la primacía se las leyes dictadas de conformidad a sus preceptos. Estas disposiciones colocan las condiciones generales del transporte bajo la potestad del gobierno federal cuando une puntos situados en más de un estado , excediendo así el ámbito exclusivamente reservado a cada provincia" Fallos 189:272 10) Fallos 316:2865. " .sólo el transporte sobre puntos internos de una provincia está excluido del régimen nacional 11) según voto de la Señora vocal Dra Pilar Suarez Abalos de López, in fine.

FALLO COMENTADO:

Sumario 1.-Corresponde hacer lugar a la demanda contenciosoadministrativa de plena jurisdicción incoada por la firma de transporte actora en contra de la Provincia de Córdoba, declarando la inconstitucionalidad de los arts. 2 y 41 in fine de la ley de la Provincia de Córdoba N° 8669 y la nulidad de las resoluciones dictadas por la Dirección de Transporte de la Provincia de Córdoba -que decidieron la aplicación de una multa a la actora por efectuar tráfico intraprovincial- y del decreto N° 1025/03 emanado del Poder Ejecutivo de la Provincia de Córdoba , con costas; ya que resulta indiferente que durante el recorrido de un transporte interjuridiccional, los pasajeros puedan ascender y descender dentro de la misma provincia, puesto que esa modalidad no enerva el carácter del servicio y la consiguiente imposibilidad de que sea regulado en forma independiente por cada una de las autoridades locales por cuyos territorios transita.

2.-No podría admitirse la existencia de poderes provinciales en la regulación del transporte interjurisdiccional en sus paradas intermedias, sin violar frontalmente lo dispuesto en el art. 3° de la ley nacional 12.346 , en cuanto dispone que en ningún caso las empresas de transporte por camino, quedarán sujetas a más de una jurisdicción. La aplicación de ese principio no sería viable en la práctica, pues no existe modo de que el transporte que se inicia en una provincia y concluye en otra, que se presta con los mismos vehículos durante todo el trayecto y durante el cual pueden ascender y descender pasajeros, sea regulado en algunos tramos por la autoridad nacional -entre cabeceras o puntos que unen diferentes provincias- y en otros por las autoridades locales -en paradas intermedias dentro del territorio provincial- sin que se transgreda la unidad de jurisdicción que constituye la base del sistema de comercio interprovincial. En tal caso, se produciría la interferencia que los constituyentes desearon evitar, como uno de los recursos más poderosos para asegurar ese vínculo de la unión.

3.-No cabe ninguna duda de que el transporte que realiza la empresa actora encuadra dentro del régimen establecido por la ley 12.346, en tanto sus cabeceras terminales tienen asiento en diferentes provincias, revistiendo carácter de transporte interjurisdiccional un servicio que aunque reconozca como puntos terminales localidades de la misma provincia, se interne en otra durante el recorrido, pues en este caso estaría sujeta a la jurisdicción del estado en cuyo territorio penetra. Ello con independencia de que el tránsito de la provincia se realice sin ascenso o descenso de pasajeros, ya que esta condición neutra no excluye el caso de la regulación por la autoridad nacional.

4.-La calidad del servicio no resulta objetivamente de sus puntos terminales sino de su recorrido por el territorio de dos provincias. Al respecto, los poderes locales se encuentran facultados para reglar el transporte cuando éste se efectúa entre puntos internos de su territorio, pero no cuando el recorrido excede sus límites y se interna en otra provincia.

5.-El transporte interprovincial es el cometido de la empresa actora, en cuya virtud se encuentra sometido a la jurisdicción nacional, y consecuentemente, la función que de tal modo cumple no es ajena al interés general. Ello, atento que, en definitiva, y tal como con absoluta contundencia lo asienta la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, resulta indiferente que durante el recorrido de un transporte interjurisdiccional, los pasajeros puedan ascender y descender dentro de la Provincia de Córdoba, atento que tal contingencia no modifica el carácter del servicio, con la consiguiente imposibilidad de que sea regulado en forma independiente por cada una de las autoridades locales cuyos territorios atraviesa.

Fallo En la ciudad de Córdoba, a cuatro días del mes de noviembre de dos mil cinco, siendo las diez horas, se reúnen en audiencia pública los señores Vocales de la Excma. Cámara Contencioso Administrativa de Primera Nominación, Dres. Juan Carlos Cafferata, Ángel Antonio Gutiez y Pilar Suárez Ábalos de López, bajo la presidencia del primero de los nombrados, a fin de dictar sentencia en los autos caratulados: "MONTICAS S.A. C/ PROVINCIA DE CORDOBA - PLENA JURISDICCION" (expte. letra "M", N° 18, iniciado con fecha 30 de julio de 2003), procediendo en primer término a fijar las siguientes cuestiones a resolver:

PRIMERA CUESTIÓN: ¿Es procedente la demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción interpuesta? SEGUNDA CUESTIÓN: ¿Qué pronunciamiento corresponde dictar? Conforme a lo dispuesto por el señor Presidente y de acuerdo con el sorteo que en este acto se realiza, los señores Vocales votan en el siguiente orden: Pilar Suárez Ábalos de López, Ángel Antonio Gutiez y Juan Carlos Cafferata.

A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA LA SEÑORA VOCAL DRA. PILAR SUÁREZ ÁBALOS DE LÓPEZ, dijo:

I) A fs. 1/10 vta. comparecen los apoderados de la actora e inician demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción en contra de la Provincia de Córdoba, solicitando se declare la inconstitucionalidad de los arts. 2 y 41, in fine de la ley 8669; la invalidez de las resoluciones N° 540/02 y N° 578/02, dictadas por la Dirección de Transporte y del decreto del P.E. N° 1025/03, todo ello con motivo de las actas N° 608882 (sic) y 61273.

Manifiestan que Monticas S.A. es una empresa integrada por la fusión de dos sociedades anónimas dedicadas a la explotación del servicio público de pasajeros por automotor, aprobada por resolución N° 18, de fecha 13/07/01, emanada del Sr. Secretario de Transporte de la Nación.

Agregan que en virtud de esa fusión su representada continúa prestando el servicio público de transporte de pasajeros por carretera de carácter interjurisdiccional y los servicios de tráfico libre en los corredores que se detallan en los anexos I y II que integran la resolución arriba mencionada.

Refieren que con motivo de esa autorización, las unidades de la actora realizan el corredor de tráfico Rosario-Río Cuarto-; Rosario-Laboulaye; Rosario-Justiniano Posse; Rosario-Laborde; Rosario-Corral de Bustos; Rosario-Arias; Rosario-Guatimozín; Rosario Villa General Belgrano, entre otros.

Hacen presente que el permiso originario que la Secretaría de Transporte de la Nación había otorgado, fue prorrogado a partir del 19/06/02 por ciento ochenta días hábiles administrativos, mediante resolución de carácter general N° 44, del 12/06/02, continuando su representada en pleno ejercicio de sus derechos para llevar a cabo el transporte público por automotor de pasajeros.

Destacan que los Sres. Inspectores de la Dirección Provincial de Transporte labraron las actas N° 60882 y 61273, en virtud de "realizar tráfico interprovincial de pasajeros no autorizado por la Provincia de Córdoba", violándose lo dispuesto por el art. 2 de la ley 8669 que prohíbe a las empresas concesionarias del Estado Nacional o de extraña jurisdicción, la realización de tráfico de pasajeros entre puntos situados dentro del territorio provincial.

Señalan que fueron emplazados para presentar descargo y ofrecer prueba, lo que así hicieran. Con fecha 06/11/02 el Sr. Director de Transporte dicta la resolución N° 540 por la que se le aplica a Monticas S.A. una multa de pesos quinientos ($500) -en aplicación del art. 121° inc. 64 del decreto 28019-C-42, monto actualizado por decreto 4177/90, por infracción al art. 2° de la ley 8669, aplicable en virtud de lo prescripto por el art. 55° de la ley 8669- emplazándola para que en el término de cinco días efectivizara el importe correspondiente.

Sostienen que por resolución N° 578, del 09/12/02 se rechazó el recurso de reconsideración por no haber abonado la multa impuesta, y se dispuso no conceder el jerárquico.

Incoado recurso de queja por ante el Sr. Gobernador, el mismo fue rechazado mediante decreto N° 1025 de fecha 12/06/03.

Agregan que el rechazo de los recursos de reconsideración y jerárquico en subsidio lo fue de conformidad a lo dispuesto por el art. 41 de la ley 8669, por el que se prescribe que contra las resoluciones del Director que causen estado, podrán interponerse los recursos contemplados en las disposiciones relativas al procedimiento administrativo provincial. Las sanciones pecuniarias impuestas por la misma serán recurribles previo pago del importe correspondiente.

Resaltan la inconstitucionalidad de dicha cláusula al obligar al pago de las sanciones pecuniarias impuestas como condición imprescindible para poderlas recurrir, afectándose el derecho de defensa protegido por el art. 18 de la C.N. , como asimismo la garantía innominada a la no arbitrariedad que fluye de los arts. 28 y 33 ib. como así también el principio de supremacía consagrado en el art. 31 .

Sostienen que no cabe duda que la multa aplicada es de índole represiva, es decir punitiva. Que de la lectura del art. 41 como así también de las resoluciones impugnadas, queda patentizado que se trata de sanciones que procuran reprimir la supuesta violación a las disposiciones de la ley 8669, castigando la transgresión al orden jurídico vigente e infligiendo un sacrificio al supuesto infractor, con la finalidad correctora, represiva e intimidatoria que caracteriza las sanciones del Derecho Penal, así como las del Derecho Administrativo Penal.

Agregan que en ese entendimiento y más particularmente en materia de ejecutoriedad de los actos administrativos que imponen sanciones, ella debe ceder ante el principio de inocencia derivado del derecho de defensa en juicio expresamente reconocido en el art. 18 de la C.N. , hasta tanto exista sentencia que declare la validez del acto administrativo sancionatorio que ha sido impugnado, y esa resolución pase en autoridad de cosa juzgada.

Resaltan que no puede sostenerse la existencia de dos clases de penas: unas que deban cumplirse previa a su impugnación y otras cuyo cumplimiento pueda postergarse hasta después que sean controladas judicialmente.

Por todo lo expuesto solicitan la declaración de inconstitucionalidad del art. 41 in fine, de la ley 8669.

En relación al principio del "solve et repete", destacan que se está en presencia de una sanción pecuniaria y no de un tributo, por lo que no es necesario su pago previo, conforme lo dispone el art. 9 de la ley 7182.

Agregan que dicho principio sólo rige en materia tributaria y restringido a los tributos vencidos, excluyendo todos los montos que se refieran a intereses, recargos y multas.

Que así, el pago de una multa no debe ser un requisito necesario para poder recurrir, ni tampoco para poder accionar judicialmente ya que no altera la efectiva y regular percepción de los ingresos públicos destinados a la prestación de los servicios y a la ejecución de las obras públicas. Cita jurisprudencia que avala lo sostenido.

Indican que requerir el pago previo de una sanción pecuniaria para poder recurrir en sede administrativa o para poder accionar judicialmente, es violar la ley nacional 23.054 que aprobó la Convención Americana sobre Derechos Humanos, conocida como Pacto de San José de Costa Rica, incorporado a la jerarquía constitucional según lo establece el art. 75, inc. 22, tercer párrafo de la C.N., e integrando el bloque de constitucionalidad federal.

Destacan que de la lectura de las actas N° 60882 y 61273, se desprende que los inspectores reconocen que su representada tiene permiso nacional para el transporte de pasajeros, pero sostienen que ello no la autoriza para transportar pasajeros cuyo origen y destino se encuentren dentro de la Provincia de Córdoba, sin previa autorización de la Dirección de Transporte de esta Provincia, invocando a tal efecto el art. 2° de la ley 8669.

Que dicha normativa prescribe que queda estrictamente prohibido a las empresas concesionarias del Estado Nacional o de extraña jurisdicción, la realización de tráfico de pasajeros entre puntos situados dentro del territorio provincial. El Estado Provincial podrá autorizar, por razones de interés público general la prestación de servicios de transporte que desarrollan las empresas concesionarias del Estado Nacional o de extraña jurisdicción entre puntos situados dentro del territorio provincial, no cubierto satisfactoriamente por las prestatarias provinciales, las que deberán cumplimentar al efecto las condiciones y requisitos que establezca la autoridad de aplicación. La violación a tales disposiciones traerá aparejado la aplicación de las penalidades previstas en el título VII de la ley referida.

Resaltan la inconstitucionalidad de tal normativa en virtud de lo establecido por el art. 75, inc. 13 y 18 de la Constitución Nacional.

Recalcan que el transporte interprovincial se encuentra dentro de las facultades del gobierno central. Que en virtud de dicha atribución el Congreso sancionó la ley 12.346 , la que en su art. 3 refiere que las reglamentaciones provinciales no podrán afectar los transportes interprovinciales y, en ningún caso, las empresas de transporte por caminos quedarán sujetas a más de una jurisdicción. La única excepción está constituida por los Municipios para fijar el recorrido y reglamentar el tráfico urbano.

Refieren que la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha dicho en reiteradas oportunidades que el tránsito que se inicia en una Provincia y concluye en otra, no atribuye jurisdicción local a cada una de ellas; por el contrario, es la jurisdicción nacional la que alcanza a los servicios y a los aspectos locales de su tráfico, en cuanto éste es inescindible del cometido nacional de la empresa.

Así, la doctrina sostiene que la jurisdicción es exclusivamente de la Nación, aún en el supuesto que los pasajeros asciendan y desciendan dentro de una misma Provincia o jurisdicción territorial, o la empresa de transporte reciba cosas que son cargadas y descargadas dentro de una misma Provincia o jurisdicción territorial, ya que prima la autorización dada por la Secretaria de Transporte de la Nación que le permite realizar esas actividades.

Por todo ello, solicitan la declaración de inconstitucionalidad del art. 2 de la ley 8669.

Indican que la resolución N° 540/02 es nula de nulidad absoluta por encontrarse viciados sus elementos esenciales como son la causa, el contenido, la forma, la motivación y la finalidad.

Destacan que la prueba oportunamente ofrecida y que era de trascendental importancia para demostrar la inocencia de su representada no fue tramitada en sede administrativa, violándose el debido proceso que hace al derecho de defensa.

Hacen presente que se argumenta como causa para la sanción que emplazada la inspeccionada para que produzca descargo, ésta lo vierte manifestando que la Empresa presta servicio autorizado para la Secretaría de Transporte de la Nación entre Rosario y Río Cuarto, que es prestataria de un servicio de transporte nacional, sin negar el hecho que se le atribuye, lo que dicen, es inexacto; que nada se les puede imputar porque no se ha cometido ninguna ilegalidad.

Analizan el segundo considerando del acto impugnado, según el cuál aún cuando la empresa esté autorizada por autoridad nacional para transporte interprovincial de pasajeros, ello no implica autorización para transportar pasajeros cuyo origen y destino estén dentro de jurisdicción de la provincia de Córdoba, conforme al art. 2° de la ley 8669. Sostienen que ello es un lamentable error, atento las facultades del gobierno Central que surgen del art. 75° incs. 13 y 18 de la C.N.

Resaltan vicios en el contenido u objeto del acto administrativo, citando el tercer considerando de la resolución impugnada la que reza: "...Que de las constancias obrantes surge que la permisionaria nacional ha violado la normativa de la ley 8669, y la reglamentación vigente, por cuanto realiza, sin la autorización pertinente, un servicio público de pasajeros dentro del territorio provincial...". Que ello es erróneo ya que Monticas S.A. tiene autorización expedida por la Secretaría de Transporte de la Nación.

Añaden que la finalidad se encuentra igualmente viciada, al perjudicar a los usuarios privándolos de la posibilidad de seleccionar a la mejor empresa entre aquellas que prestan el servicio público.

Expresan que por resolución N° 578/02 se denegaron los recursos impetrados por aplicación de la regla "solve et repete", lo que es completamente erróneo.

Que el art. 41 de la ley 8669 ignora el principio establecido en el art. 178 de la Constitución Provincial, en virtud del cual se interpusieron los recursos aludidos, los que fueron rechazados por una cuestión formal: la falta de pago de la sanción pecuniaria, impidiendo que el Director de Transporte revisara su resolución entrando al fondo de la cuestión y analizara los argumentos tendientes a demostrar la inaplicabilidad del art. 2 de la ley 8669, ya que Monticas S.A. contaba con un permiso N° 275-P 104 de la Secretaría de Transporte de la Nación que la facultaba a realizar servicios en la línea Rosario (Provincia de Santa Fe) y Río Cuarto (Provincia de Córdoba), con posibilidad de efectuar también el tráfico local.

Hacen presente que su representada se encuentra inscripta en la Dirección General de Rentas de la Provincia de Córdoba como contribuyente al Impuesto a los Ingresos Brutos, determinándose la base por la cantidad de boletos vendidos en la Provincia de Córdoba, existiendo así una notable contradicción entre la Dirección General de Rentas y la Dirección de Transporte.

Relatan que el decreto N° 1025/03 rechazó la queja invocando dos argumentos: el primero afirma que su parte no acreditó en manera alguna irrazonabilidad en la imposición de la sanción o imposibilidad de pago de la multa, situaciones que han sido invocadas por la Corte Suprema de Justicia de la Nación como excepción al principio admitido, que el pago de la multa, previo a la apelación, no viola la garantía de defensa citada.

En este sentido, consideran que dichos fallos son de vieja data, anteriores a la reforma constitucional de 1994, con una situación económica y social distinta a la actual, por lo que carecen de relevancia jurídica. Que, a más de ello, no hacía falta demostrar la imposibilidad de pago por la evidente irrazonabilidad del art. 41, in fine, de la ley 8669, que obliga al cumplimiento de la sanción previo a ejercer el derecho de defensa.

El segundo argumento se refiere a que la actividad de la Administración es sub-legal y, por lo tanto, se encuentra obligada a cumplir lo que la ley manda, tesis que margina el principio de supremacía constitucional establecido en el art. 31 , como así también el de juridicidad dispuesto por el art. 174 de la Constitución Provincial.

Concluye así que el Sr. Gobernador de Provincia no se ha avocado al conocimiento y decisión sobre el fondo del asunto por considerarlo sustancialmente improcedente por una cuestión meramente formal y que cae dentro de lo que la Corte ha considerado "exceso de rigor manifiesto".

Hace reserva del caso federal (art. 14, ley 48).

Pide, en definitiva, se haga lugar a la demanda en todos sus términos, con costas.

II) Admitida la demanda previo dictamen fiscal (fs. 64/65), a fs. 67/72 vta. comparece la demandada solicitando participación y contestando la demanda, solicitando su rechazo, con costas.

Niega en lo general, y luego puntualmente, todos los hechos y el derecho expresados por la actora en su demanda, en tanto y cuanto la existencia de éstos o la aplicación del derecho no sean expresa e inequívocamente reconocidos en el responde.

Refiere, respecto al planteo de inconstitucionalidad del solve et repete, que no ha sido probado ni esgrimido en el libelo introductorio el perjuicio que dicho principio le ocasiona, limitándose a citar una serie de fallos que no lo acogen y que según su postura contraría normas de raigambre constitucional, lo que no es así.

Agrega que el cuestionamiento del art. 41 de la ley 8669 gira en torno al previo pago de la sanción, antes de efectuar cualquier reclamo administrativo, y no en contra de la sanción misma.

Destaca que el principio general radica en no limitar el acceso a la justicia por razones económicas, pero para ello es necesario, y así se ha exigido, demostrar que la satisfacción del pago previo restringe dicho acceso, lo que no ha acontecido en autos ni ha sido invocado por el accionante.

Refiere que tomando el art. 178 de la C.P. en su conjunto, no sólo se requiere el haber agotado la vía administrativa, sino que deja librado a la ley específica los modos de concluir dicha actuación. Que así el art. 41 in fine, establece que las sanciones pecuniarias impuestas serán recurribles previo pago del importe correspondiente, previendo expresamente el trámite a cumplir.

Añade que el actor en ningún momento logró probar su inocencia en relación a la falta que se le atribuía, por lo que su derecho de defensa se vio menoscabado por su inacción y no por la aplicación de normas inherentes al caso.

Indica que la aplicabilidad del solve et repete en modo alguno implica infringir la ley nacional 23.054 que aprobó la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Pacto de San José de Costa Rica, toda vez que dicha norma de raigambre constitucional, comprende en su ámbito subjetivo de aplicación sólo a la persona como ser humano, sin mención alguna ni posibilidad racional de extender su aplicación a sujetos de derecho comercial, como es el caso del presente.

Añade que no se puede hablar de comercio interjurisdiccional para encuadrar la conducta de la firma actora en cuanto a su incumplimiento, ya que por medio de la violación de un permiso otorgado por la Nación infringió una norma provincial y por lo tanto se le aplicó la sanción por ésta establecida. Que por ello resulta infundado por contradictorio el planteo de inconstitucionalidad efectuado por la accionante del art. 2 de la ley 8669, debiendo rechazarse en todos sus términos, con costas.

Destaca que si bien la actora cuenta con autorización expedida por la Secretaria de Transporte de la Nación, lo es a los fines de realizar el transporte entre puntos situados en distintas provincias y no de puntos comprendidos dentro del territorio de la Provincia de Córdoba, no existiendo en consecuencia norma alguna que viole el principio de jerarquía constitucional establecido en el art. 31 de la C.N. .

Indica que la accionada pretende generar el convencimiento que dicha firma puede ser mejor que otras que prestan el servicio dentro de la provincia, que son controladas por ésta y que cumplen con requisitos exigidos por las normas locales, tributando asimismo a la Provincia y no a la Nación. Que, dice, por otra parte, nada obsta a que Monticas S.A., en caso de considerarse apta para prestar el servicio en la forma en que pretendió hacerlo, es decir uniendo puntos de esta Provincia, se presente ante una licitación y ofrezca sus servicios.

Hace presente que si la actora contaba con el permiso respectivo para realizar tráfico local debió haberlo demostrado en sede administrativa, o al menos haber acompañado alguna constancia en ese sentido, circunstancia que no aconteció.

Sostiene que admitir la pretensión de la demandante implicaría convalidar un enriquecimiento indebido en perjuicio del interés público.

Hace reserva del caso federal (art. 14, ley 48).

Pide, en definitiva, el rechazo de la demanda instaurada, con costas.

III) Abierta a prueba la causa, la actora ofrece la que hace a su derecho (fs. 75 y vta.) consistente en Documental e Informativa, haciendo lo propio la demandada a fs. 95 con Instrumental y Documental.

Clausurado el período probatorio y corrido los traslados de ley para alegar, la actora lo evacua a fs. 100/103 y la demandada a fs. 106/118.

Dictado el decreto de autos (fs. 119) y una vez firme quedan los presentes en estado de ser resueltos.

IV) Tal cual se trabara la litis, discurren las partes acerca de la constitucionalidad de los arts. 2 y 41 de la ley 8669, en tanto el primero prohíbe a las empresas concesionarias del Estado Nacional o de extraña jurisdicción, la realización de tráfico de pasajeros entre puntos situados dentro del territorio provincial sin autorización del Estado Provincial, a cuyo fin las empresas en cuestión deberán cumplimentar al efecto las condiciones y requisitos que establezca la autoridad de aplicación. La violación a tales disposiciones, conforme al referido dispositivo legal, traerá aparejada la aplicación de las penalidades previstas en la ley referida.

En lo que hace al art. 41 de la misma ley, el cuestionamiento se efectúa atento que en virtud del mismo surge la obligación al pago de las sanciones pecuniarias impuestas como condición imprescindible para poder recurrirlas, afectándose el derecho de defensa protegido por el art. 18 de la C.N., como asimismo los restantes dispositivos constitucionales que el actor cita.

La demandada resiste tales argumentaciones, defendiendo la constitucionalidad de los dispositivos legales y la legitimidad de los actos que se cuestionan en este juicio (Actas de constatación N°60882 y 61273 de la Dirección de Transportes de Córdoba, obrantes a fs. 2 y 3 del expediente administrativo N° 0048 27170/02, que obra reservado por secretaría y tuve a la vista).

No se hallan cuestionados los hechos, esto es, que la actora efectuaba el transporte de pasajeros entre distintos puntos del interior provincial, como así tampoco que se halla autorizada por los organismos competentes nacionales para efectuar transporte de pasajeros de carácter interjurisdiccional, lo que es expresamente reconocido por la accionada.

Lo que resta dilucidar, es, por tanto, cuál es el alcance de la autorización nacional, atento que de ello surgirá si la actividad de Monticas S.A. se halla bajo aquél paraguas, debiendo la Provincia abstenerse de interferir en su ejercicio, o se halla la actora obligada a la observancia y cumplimiento de la normativa provincial que regula la actividad de explotación del servicio público de transporte por cualquier medio que se desarrolle en el ámbito de la jurisdicción de la Provincia de Córdoba, en cuyo caso, los hechos constatados -que la actora no niega- resulten causa legítima de los actos cuestionados.

V) La cuestión que se plantea en estos autos, ha sido ya resuelta con anterioridad por esta Cámara, con voto de la suscripta, in re "Monticas S.A. c/Provincia de Córdoba, Plena jurisdicción" , Sent. N° 95 de fecha 22/07/05, por lo que ante la exactitud de la situación planteada, reiteraré todos los conceptos allí vertidos, los que con adhesión de los restantes miembros de este tribunal, constituyeron la causa de aquél resolutorio judicial.

Así, manifestábamos:

" La constitucionalidad del art. 41 de la ley 8669 V) Analizaré primeramente el planteo de inconstitucionalidad efectuado por el actor respecto de la norma legal que aplicada por la accionada, dio lugar al rechazo de la actividad recursiva de aquél por falta de previo pago de la sanción pecuniaria impuesta.

Adelanto mi opinión coincidente con el planteo que respecto de este extremo efectúa la parte actora, el que resulta atendible, en tanto asoma, liminarmente, en la normativa atacada, la vulneración de garantías constitucionales que referiré.a VI) La ejecutoriedad del acto administrativo como directa consecuencia de su presunción de legitimidad y de su ejecutividad, es un carácter del acto que viene de la mano del ejercicio del poder, por lo que mayoritariamente los referidos actos poseen lo que se ha dado en llamar ejecutoriedad propia, significando ello que la Administración resulta competente para hacer cumplir coactivamente el acto administrativo que dicta.

Se trata de la ejecución directa, de oficio, sin intervención de otro de los órganos del Poder, concretamente, del órgano judicial.

Pero aunque ésta sea la regla, ocurre que no todos los actos administrativos poseen ejecutoriedad propia o administrativa, ya que existen otros que excepcionalmente, requieren de la intervención judicial para su ejecución.

Así Roberto Dromi (Derecho Administrativo, Ed. Ciudad Argentina, Bs. As., 1998, p. 266), expresa: "Así como la ejecutoriedad administrativa es la regla o principio general, existe también una excepción a ella a través de la ejecutoriedad judicial. Si bien el acto emana de la Administración, su cumplimiento le compete al órgano judicial a instancias de la Administración. El órgano encargado de la ejecución es distinto del que emitió el acto. Corresponde, pues, que la Administración promueva ante el órgano jurisdiccional la acción judicial pertinente, v.gr., la acción ejecutiva de apremio por el cobro de impuestos, tasas y contribuciones, derechos y multas, reguladas en las leyes impositivas y Códigos Fiscales...".

Si bien la sanción aplicada ha de ejecutarse, aún en el caso de haber sido recurrida, atento que los recursos administrativos carecen de efecto suspensivo (art. 91 ley 6658), tal ejecución debe ser impetrada por la Administración ante el juez y por la vía procesal legalmente preestablecida.

Agustín Gordillo (Tratado de Derecho Administrativo, T. 3, El Acto Administrativo, Ed. Macchi, Bs. As., 1979, V-42), explica que en la ejecución del acto por la Administración, existe una limitación constitucional, por lo que en determinados casos la ley -expresa o implícitamente- exige la intervención judicial. Un caso obvio -encuentra- es el referido a la ejecución de una multa, en que se debe iniciar la acción judicial pertinente para la ejecución del crédito. "...Igual solución es aplicable a todas las obligaciones de dar sumas de dinero a la administración que no tengan un origen contractual sino unilateral".

Asimismo, Miguel S. Marienhoff (Tratado de Derecho Administrativo, T II, Bs.As., 1975, par. 438), al referirse a la ejecutoriedad propia e impropia, reflexiona que "... en lo básico, el deslinde de los supuestos en que procede uno u otro tipo de ejecutoriedad está dado por el postulado esencial del Estado de Derecho consistente en la división de poderes o separación de funciones estatales. De acuerdo a ello, en nuestro sistema jurídico la ejecutoriedad "impropia" tiene amplio campo, pues, por imperio de principios constitucionales, en diversas situaciones la Administración Pública debe recurrir al Poder Judicial para la ejecución o cumplimiento del acto administrativo.

Sobre la base expuesta, en nuestro país, en general deberá recurrirse a la ejecutoriedad "impropia"-ejecución o cumplimiento del acto por el Poder Judicial- en todos aquellos casos que substancialmente impliquen el ejercicio de funciones judiciales, vedadas éstas al órgano Ejecutivo de gobierno por el artículo 95 de la Constitución Nacional. Tal ocurriría: 1° con el cobro compulsivo de una multa impuesta por la Administración Pública...".

Aquí cabe recordar que conforme al art. 153 de la Constitución Provincial , "El ejercicio de la función judicial corresponde exclusivamente al Poder Judicial de la Provincia".

La exigencia del pago previo de una multa como condición para recurrir la misma, y por tanto para agotar la vía administrativa, por otra parte, no se compadece con el art. 178 de la Constitución Provincial, en tanto éste establece que la actuación del Estado queda sometida al control judicial "de acuerdo con lo que determine la ley de la materia y sin otro requisito que el interesado haya agotado la vía administrativa". La ley de la materia no es, aunque resulte inoficioso destacarlo, la N° 8669, sino la ley 7182 arts. 1° y 6° a 9°. Éstos últimos, en su coordinado enlace con los arts. 77 y ss. de la ley 6658.

La disposición legal cuestionada, además, ha creado una condición que destruye el carácter de impugnabilidad del acto, e impide, aún indirectamente, el acceso a la jurisdicción. Todo acto administrativo, es, por su naturaleza, impugnable, atento que al ser la actividad administrativa sublegal, existe la potestad judicial para revisar tal actividad, a fin de comprobar su apego a la legitimidad.

Entiendo, en otro orden, que del dispositivo legal cuestionado surge que el legislador no ha comprendido la razón de ser de la existencia de los recursos administrativos, creados no precisamente a favor del administrado, sino de la Administración, a quién el legislador -y previamente el constituyente, art. 178 2do. párr. de la Constitución Provincial- privilegia con la exigencia ineludible para el administrado de transcurrir por el cauce que marca el procedimiento administrativo, con el esencial fin de que los órganos públicos tengan la oportunidad de reparar en su propia sede las ilegitimidades producidas en su actividad, si las hubiere, evitando se promuevan en su contra juicios susceptibles de afectar a veces gravemente su patrimonio, que es el de toda la comunidad.

Es por ello y otras razones que expondré, que afirmo que el principio del solve et repete actúa al momento del cuestionamiento judicial del tributo (no la multa), y es el órgano judicial al que corresponde la decisión sobre su procedencia en el caso concreto.

Recordemos el contenido del art. 9° de la ley 7182, conforme al cual: "Cuando el acto administrativo que motivase la demanda, en su parte dispositiva ordenase el pago de alguna suma de dinero proveniente de tributos vencidos, el demandante no podrá promover la acción sin abonar previamente la suma referida conforme a la liquidación formulada por la Administración, excluida la parte que constituya multa, recargos o intereses".

Me corresponde el destacado en el párrafo anterior, con lo que quiero enfatizar que el principio del "solve": 1) es aplicable cuando esté ordenado el pago de una suma de dinero proveniente de deuda impositiva, no así de multas, atento que la razón de ser de aquél principio reside en la finalidad de que sean percibidos en forma efectiva y regular los ingresos públicos destinados a la prestación de los servicios y satisfacción de intereses de la comunidad, objetivo que en caso contrario se vería seriamente afectado.

Las multas constituyen sanciones pecuniarias cuyo objeto es correctivo, no siendo su principal razón de ser -salvo desviación de poder- el incremento de las arcas del Estado. En consecuencia, el contenido económico que la sanción traduce resulta una modalidad de aflicción para quién vulnera las reglas de derecho, y el no pago en forma previa en sede de la accionada, de los montos que el acto sancionatorio determina, no puede constituir riesgo alguno para la subsistencia del Estado.

Ante esta pretensión se levanta el muro que impide a la Administración obstruir el ejercicio de la actividad del administrado en defensa de sus situaciones jurídico subjetivas protegidas por la ley, que éste considere vulneradas.

2) En otro orden, el principio del solve et repete opera a los fines de la promoción de acción judicial, nunca de impugnación administrativa de actos de igual naturaleza, a través de los recursos necesarios establecidos por ley.

Como dijo el Tribunal Superior en el precedente "Seras" (reiterado en "Cucco...", entre muchos otros, en oportunidad de ratificar su criterio acerca de la constitucionalidad de aquél principio), "... el solve et repete no es una regla absoluta cuyo cumplimiento sea inexorable para todo contribuyente que se proponga cuestionar judicialmente un tributo, máxime cuando no existe un mandato semejante en la Constitución Nacional, en la cual, en cambio, los derechos de propiedad, igualdad y defensa en juicio tienen un valor supremo en cuanto a las garantías fundamentales reconocidas a los ciudadanos, que actualmente se hallan ampliamente fortalecidas por la incorporación con jerarquía constitucional de los tratados enunciados en el artículo 75 inciso 22 de la Ley Fundamental...

... A la luz de lo preceptuado por la Convención Americana sobre Derechos Humanos, llamada "Pacto de San José de Costa Rica" ..., aprobada por nuestro país mediante la Ley 23.054 (B.O.N. 27-03-1984), la cual en su capítulo II referido a los "Derechos Civiles y Políticos", su artículo 8.1. titulado "Garantías judiciales", establece que "Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter", es dable derivar que el recaudo del pago previo no compromete ni afecta automática y directamente el derecho de acceso a la justicia, dado que su cumplimiento no resulta inexorablemente imposible (cfr. Christensen, Eduardo Alberto, "El solve et repete", L.L. 1996-B-1189).

Según resulta de la doctrina establecida por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el citado precedente, los alcances que cabe otorgar a lo dispuesto por el artículo 8º, inciso 1º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos -de jerarquía constitucional- son equivalentes, en relación con el principio "solve et repete", a los fijados por la jurisprudencia del tribunal elaborada con mucha antelación a dicho tratado, con fundamento en el derecho de defensa garantizado por el artículo 18 de la Constitución Nacional.

En el mismo fallo consignado, el T.S.J., citando jurisprudencia de la Corte ("Microómnibus Barrancas de Belgrano S.A." 21/12/89; Fallos 312:2490, E.D., T. 137, p. 314), agregaba: "...las excepciones admitidas respecto de la validez constitucional de las normas que requieren el pago previo de las obligaciones fiscales como requisito para la intervención judicial, contemplan, fundamentalmente, situaciones patrimoniales concretas de los particulares, a fin de evitar que ese pago previo se traduzca -a causa de la falta comprobada e inculpable de medios pertinentes para enfrentar la erogación- en un real menoscabo de la defensa en juicio (confr. doctrina de Fallos 285:302, LA LEY, 151-338, entre otros - C.S.J.N. "Expreso Sudoeste S.A. c/ Provincia de Buenos Aires" de fecha 27-12-1996).

Es decir, entonces, que la Corte Suprema de Justicia de la Nación, al igual que la doctrina de este Tribunal Superior de Justicia de fecha anterior a la elaboración de esos precedentes, valida la razonabilidad y constitucionalidad del principio "solve et repete" para acceder a la instancia judicial, salvo cuando el depósito previo exigido fuese ostensiblemente desproporcionado con relación a la concreta capacidad económica del apelante, imposibilidad que debe ser alegada y probada por el interesado (el destacado es mío).

Además, el T.S.J. in re "Cremaciones Córdoba S.A. c/Municipalidad de Unquillo..., Sent. N° 53 de fecha 03/09/04 y posteriores, manifestaba: "Como lo ha establecido la aludida jurisprudencia (se refería a "Microómnibus...), aplicable tanto a las personas físicas como a las de existencia ideal (atento que en el precedente recaído en "Microómnibus..." la parte actora no era precisamente una persona física, cuestión que en modo alguno tradujo un óbice sustancial para el Alto Cuerpo al tiempo de resolver la cuestión federal admitida y su análisis a la luz de la garantía judicial contenida en los artículos 8.1. y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos), las excepciones admitidas respecto de la validez constitucional de las normas que requieren el pago previo de las obligaciones fiscales como requisito para la intervención judicial, contemplan, fundamentalmente, situaciones patrimoniales concretas de los particulares, a fin de evitar que ese previo pago se traduzca -a causa de la falta comprobada e inculpable de medios pertinentes para enfrentar la erogación- en un real menoscabo de la defensa en juicio (confr. doctrina de Fallos 285:302, LA LEY 151-338, entre otros, C.S.J.N. "Expreso Sudoeste S.A. c. Provincia de Buenos Aires" de fecha 27-12-1996)".

En definitiva, afirma el T.S.J. que la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en pronunciamientos tanto anteriores como posteriores a la incorporación de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, como así también a la reforma de la Constitución Nacional de 1994, que reconoció a tal tratado jerarquía constitucional (art. 75 inc. 22 C.N.), avala la constitucionalidad de esta regla especial de ejecutividad y ejecutoriedad inmediata de los actos administrativos de naturaleza tributaria, "admitiendo supuestos de atenuación excepcionalísimos, que se derivan de la casuística de los diversos pronunciamientos, condicionada a la alegación y prueba fehaciente por el interesado de la dificultad o imposibilidad de pago frente a una incapacidad económica o un estado patrimonial concreto".

Si conforme al criterio de los más Altos Tribunales de la Nación y de nuestra Provincia, respectivamente, el principio del "solve" resulta constitucional, pero se admiten supuestos de atenuación en su rigor, pudiendo el afectado alegar y probar en sede judicial su imposibilidad o grave dificultad para hacer frente a la deuda cuestionada, surge para mí, que no puede admitirse que deba el administrado enfrentar tal valla en sede administrativa, que ni siquiera opera en términos absolutos en sede judicial, en la que eventual y excepcionalmente puede ceder el principio del que hablamos, previo haberse dado la oportunidad de alegación y prueba al interesado.

Y resulta también de total evidencia que, aún si admitiéramos la procedencia de la aplicación del principio del "solve" en sede administrativa -lo que descartamos, atento constituir ello por sí mismo un claro exceso- nunca podría serlo en relación a una sanción pecuniaria. Ésta, ejecutoriada por la misma Administración ante sí -efecto que en definitiva tiene la resolución administrativa impugnada- atenta contra el derecho de defensa, contra el principio de inocencia, contra el principio de división de poderes y el derecho de propiedad, todos de raigambre constitucional.

A mayor abundamiento de lo ya dicho, quiero destacar que aún en materia tributaria -a mi criterio único campo de aplicación posible de la exigencia de acreditación del pago previo para accionar- se ha producido, en alguna medida, una morigeración de tal condicionamiento, al brindarse la opción al contribuyente de su sustitución por los medios de afianzamiento que autoriza la ley (Código Tributario Provincial, art. 115).

Lo expresado es aún más demostrativo de lo irrazonable del dispositivo legal cuestionado y de su incompatibilidad constitucional, toda vez que el mismo legislador que en materia tributaria (en la que procede la aplicación del principio) despoja de rigurosidad a la exigencia, la vuelve implacable en materia de sanciones pecuniarias, ingresando a una zona de conflicto de la cual la norma excesiva no puede salir indemne.

Además de los dispositivos constitucionales que encuentro vulnerados, ya explicitados supra, agrego el agravio al art. 8° del Pacto de San José de Costa Rica, de jerarquía constitucional por mandato del art. 75 inc. 22 de la Constitución Nacional.

Por lo expresado, entiendo resulta inconstitucional la aplicación del art. 41 segundo párrafo de la ley 8669 al caso de autos.

VII) En lo que hace al conflicto de fondo traído a este juicio, la habilitación de instancia impone el pronunciamiento del tribunal. La Administración, aún cuando no lo hiciera, tuvo la oportunidad de pronunciarse al respecto, razón de ser de la exigencia de agotamiento de la vía administrativa para la procedencia de la acción impetrada por la actora. La omisión de aquella en el caso, es debida a la observancia por su parte de la exigencia del art. 41 de la ley 8669, la cual resulta contraria a los principios y disposiciones constitucionales, como viéramos.

El carácter revisor de la jurisdicción contencioso administrativa significa la exigibilidad de que las pretensiones actuadas en el proceso contencioso administrativo, hayan sido genéricamente planteadas a la consideración de la autoridad administrativa en el agotamiento de la vía, ya que la función administrativa goza del privilegio de la decisión previa. Este carácter revisor no genera situaciones exentas de control judicial, sólo requiere su adecuada preparación, como lo han sostenido en reiteradas oportunidades estas Cámaras y el Tribunal Superior de Justicia.

En definitiva, la exigencia ineludible radica en que exista congruencia entre la pretensión ejercida en sede administrativa y la acción intentada en sede judicial.

Con el sistema contencioso administrativo establecido por la ley 7182, a diferencia de su antecesor -Ley 3897- se ha establecido un verdadero proceso, en el que la materia de la acción ante la justicia es la pretensión que se deduzca con relación a los actos de la Administración Pública y no solamente respecto de estos últimos (cfr. T.S.J., Sent. N° 134, 20/09/01, entre otras)".

VI) A fs. 15 y ss. de estos autos se hallan incorporadas copias simples de resoluciones emanadas de la Secretaría de Transporte de la Nación, por las que se dispone la autorización a la actora para el desarrollo de la actividad que realiza, autorización que por otra parte fue expresamente reconocida por la actora.

A fs. 18/21 obra copia de resolución N° 153 del 04/05/98 que reconoce la fusión por absorción de Monticas S.A. y la empresa Ruta 33 S.R.L., autorizando la transferencia a favor de la primera por la última, del Permiso N° 275-P.104 para la explotación del servicio público de transporte por automotor de pasajeros en la línea Rosario-Río Cuarto (permiso que previamente había sido transferido en forma parcial por Casilda S.R.L., con autorización de la Secretaría, resolución N° 156 del 06/05/94, fs. 15/17 de autos).

A fs. 22/30 de autos, obra copia de resolución N° 18 del 13/07/01, por la que se reconoce la fusión por absorción de Monticas S.A. y Casilda S.R.L. para la explotación de igual actividad, disponiéndose que la primera continuará prestando los servicios públicos de transporte de pasajeros por automotor por carretera de carácter interjurisdiccional y los servicios de tráfico libre en los corredores de tráfico detallados en anexos.

Luce a fs. 31/35 copia de la resolución general que lleva el N° 44/02, por la cual los servicios de que se trata resultan prorrogados por 180 días. A fs. 36/43 están incorporadas copias de lo que en principio podrían ser anexos I y II de la resolución N° 18/01 (seis y dos fojas respectivamente, aunque entre ambos obra intercalada la última resolución citada). Allí están descriptos los puntos de circulación y uso de rutas para ejecución de permisos de servicio público y de tráfico libre, de los que surge claramente el recorrido autorizado entre la Provincia de Santa Fe y la de Córdoba, atravesando todas las localidades que se consignan expresamente.

De su lectura se concluye que los permisos otorgados por la Secretaría de Transporte de la Nación a la actora, incluyen el traslado de pasajeros de un punto a otro de la misma provincia (tanto de Santa Fe como de Córdoba) en el tramo sujeto a su recorrido -facultad que en definitiva ya veremos si aquél organismo posee- atento que para algunos tramos se ha consignado la prohibición en forma expresa, ocurriendo ello sólo en dos recorridos, frente a otros numerosos que se enumeran.

Así, se lee a fs. 36 en el punto g), que el permiso alcanza a la comunicación entre Rosario-Guatimozín, "utilizando las Rutas Nacionales Nros. 33 y 8 y las Rutas Provinciales N° 12 y de acceso a Guatimozín (Provincia de Córdoba), pasando por las localidades de ... con una frecuencia de un (1) servicio diario de ida y vuelta y tráfico sin limitaciones, con prohibición de realizar tráfico local en el tramo Arias-Guatimozín... de acuerdo a lo autorizado por resolución...".

En el punto n) (fs. 40), consta que el permiso comprende el recorrido Rosario-Río Cuarto "...con una frecuencia de tres (3) servicios diarios de ida y vuelta y con la prohibición de realizar tráfico local en el tramo La Carlota-Río Cuarto... en uno (1) de los tres (3) servicios establecidos, de acuerdo a lo establecido por resolución..." (el subrayado es mío).

Aún si la permisionaria hubiere transgredido tal disposición de la Secretaría de Transporte Nacional (surge de las actas que los dos puntos dentro de la Provincia entre los cuáles se efectuó traslado de pasajeros para el cual la Provincia exigía autorización por ella extendida, fueron en un caso Arias- Río cuarto, y en el otro Río Cuarto-Córdoba), tal control y correspondiente sanción, en su caso, son de resorte nacional, atento vulnerar un dispositivo de aquella naturaleza.

La accionada, en definitiva, halla causa para su acto administrativo sancionatorio, y así lo expresa, que la empresa puede ser titular de un permiso para realizar transporte interprovincial de pasajeros, otorgado por la autoridad nacional del transporte, pero ello no implica que se encuentre autorizada para transportar pasajeros cuyo origen y destino estén en jurisdicción de la Provincia de Córdoba, lo que se halla expresamente regulado en el Artículo 2° de la Ley N° 8669.

Analizados los antecedentes referidos -los mismos, por otra parte que se tuvieran en cuenta en la causa anterior que vengo referenciando, en aquella, el tribunal continuaba expresando:

"El marco normativo IX) La Ley Nacional N° 12.346 (B.O. 21/01/37) establece en su art. 2°, que "La explotación de los servicios públicos de transporte automotor por caminos, por toda persona o sociedad que se proponga efectuar mediante retribución el transporte de pasajeros, encomiendas o cargas por cuenta de terceros en o entre los territorios nacionales, o entre éstos y las provincias, o entre las provincias, o entre ellas o la Capital Federal, deberá obtener previamente el permiso de la Comisión Nacional de Coordinación de Transportes".

En su art. 3° la referida ley nacional establece: "Las provincias y municipalidades podrán reglamentar el tráfico de pasajeros, encomiendas o cargas en servicios locales cuyos puntos terminales estén situados dentro de su territorio, cualesquiera que sean los caminos que utilice, pero esas reglamentaciones no podrán afectar los transportes interprovinciales regidos por la presente ley y sus disposiciones reglamentarias. En ningún caso las empresas de transporte por camino quedarán sujetas a más de una jurisdicción, salvo el derecho que corresponde a las municipalidades para fijar recorridos y reglamentar el tráfico dentro de la zona urbana del municipio" (el destacado me corresponde).

De conformidad al decreto reglamentario de la ley 12.346 (N° 27.911, B.O. 04/05/39), en su art. 3°: "Todos los transportes públicos a que se refiere el presente Reglamento, cualesquiera sean los caminos o calles que utilicen, estarán sujetos exclusivametne a la jurisdicción nacional y sometidos a la autoridad de la comisión".

El mismo decreto reglamentario, en su art. 4° dispone: "La reglamentación, medidas o actos que puedan disponer las provincias o municipalidades, referentes a sus tráficos locales de pasajeros, encomiendas, cargas o haciendas, que autoriza el art. 3° de la ley 12.346, no podrán afectar, perturbar o trabar, directa o prácticamente, los transportes realizados con permiso de la comisión. Las disposiciones sobre recorrido o tránsito en la zona urbana no podrán aplicarse de modo que graven o dificulten, de hecho, el transporte autorizado".

La ley provincial N° 8669 (B.O. 14/04/98), regula la explotación del servicio público de transporte por cualquier medio que se desarrolle en el ámbito de la jurisdicción de la Provincia de Córdoba, independientemente de las vías de comunicaciones que se utilicen para realizarlos.

Abarca los servicios que se presten en el territorio de la Provincia, con exclusión del que se efectúa íntegramente en zonas urbanizadas de jurisdicción municipal o comunal, de manera tal que las empresas de transporte no queden sujetas a más de una jurisdicción con igual finalidad (art. 1°).

De conformidad con lo dispuesto por el art. 2° de la ley 8669, "Queda estrictamente prohibido a las Empresas concesionarias del Estado Nacional o de extraña jurisdicción, la realización de tráfico de pasajeros entre puntos situados dentro del territorio Provincial.

El Estado Provincial podrá autorizar, por razones de interés público general la prestación de servicios de transportes que desarrollan las empresas concesionarias del Estado Nacional o de extraña jurisdicción entre puntos situados dentro del territorio Provincial, no cubierto satisfactoriamente por las prestatarias Provinciales, las que deberán cumplimentar al efecto las condiciones y requisitos que establezca la autoridad de aplicación.

La violación a tales disposiciones traerá aparejado la aplicación de las penalidades previstas en el Título VI de la presente Ley".

Por tanto, el legislador nacional dispuso que será el organismo nacional (Comisión Nacional de Coordinación del Transporte) el que autorice a explotar los servicios públicos de transporte automotor por caminos, a toda persona que preste los servicios descriptos en la norma, en todos aquellos casos en que el tráfico sea interjurisdiccional.

Asimismo, facultó a las provincias a reglamentar el tráfico de pasajeros en aquellos servicios locales cuyos puntos terminales se hallen dentro de sus territorios, a condición de que con tales reglamentaciones no se afecten los transportes interprovinciales regidos por aquella ley nacional.

Finalmente, la norma sentencia que en ningún caso las empresas de que se trata quedarán sujetas a más de una jurisdicción (salvo el derecho que corresponde a las municipalidades para fijar recorridos y reglamentar el tráfico dentro de la zona urbana del municipio).

La ley 8669, a su turno, regula la explotación del servicio público de transporte dentro de la jurisdicción provincial, abarcando los servicios prestados en su territorio, prohibiendo a las concesionarias nacionales o de extraña jurisdicción, la realización de tráfico de pasajeros entre puntos situados dentro del territorio Provincial. Pudiendo autorizar la Provincia a estas empresas a prestar servicios entre puntos situados dentro del territorio Provincial, en tanto: 1) dicho servicio no estuviere cubierto satisfactoriamente por las prestatarias provinciales, y 2) se cumplimenten las condiciones y requisitos que establezca la autoridad de aplicación.

La violación a tales disposiciones traerá aparejada la aplicación de las sanciones que la ley prevé.

Tal cual surge de lo relatado, la aplicación simultánea de ambas normativas desemboca en una situación de clara incompatibilidad.

Ello así, porque la concesionaria o permisionaria nacional, queda, sin duda, sujeta a dos jurisdicciones. la de los organismos nacionales competentes que la autoricen para efectuar el tráfico de que se trata, y la de la Provincia de Córdoba, que le aplica su normativa, exigiéndole remover ciertos obstáculos para efectuar el transporte de pasajeros entre dos puntos de su territorio. Por caso, que el servicio entre esos dos puntos no esté satisfactoriamente prestado por prestatarias provinciales. Vale decir, que si a criterio de la autoridad provincial tal extremo no se produce, no otorgará el permiso en cuestión, en contraposición con el alcance que lleva la autorización del orden nacional.

Asimismo, al exigirse que se cumplimenten las condiciones y requisitos que establezca la autoridad de aplicación, queda librada la suerte final de las empresas, a las exigencias que surjan vía administrativa, que, evidentemente, vienen a agregarse a las que ya cumplimentara en el orden nacional para obtener la autorización del caso.

Toda actividad que requiere autorización previa, queda sujeta en la posibilidad de su ejercicio a la obtención de aquella autorización, por lo que si la exigencia -inexistente o diversa a nivel nacional- agregada por la Provincia no pudiera ser cumplida, la actividad de una empresa autorizada por la Nación a efectuar el tráfico interjurisdiccional, queda prohibida en un territorio delimitado geográficamente o en puntos concretos dentro del mismo, que se hallen bajo jurisdicción provincial.

Resultando incompatible el ejercicio de competencias de tal modo, la conclusión a que arribo es que solo una de las dos legislaciones será aplicable al ejercicio de la actividad. Determinar cuál de ellas, nos lleva inexorablemente a internarnos en el planteo de inconstitucionalidad que efectuara la actora.

La inconstitucionalidad del art. 2 de la ley 8669 X) Como consecuencia de nuestro régimen republicano y federal de gobierno, el ejercicio del poder se horizontaliza al haberse consagrado el principio llamado de división de poderes, traducido en un verdadero reparto funcional en cabeza de los tres órganos que actúan el poder en forma responsable.

A la vez, el mentado reparto se produce a través del territorio con clara verticalidad, por lo que todas las actuaciones de los órganos del poder, siempre trascendentes, exigen una ineludible coordinación para evitar superposiciones que aparezcan incompatibles y conspiren contra los fines que se tuvieron en mira al momento de la institucionalización del país.

Las Provincias, tributarias del poder inicialmente, retuvieron para sí todas aquellas facultades que no delegaron. Las delegadas en forma expresa son ejercidas por la nación, con prohibición para los gobiernos locales de reasumirlas en adelante.

Existen otras facultades, ciertamente, cuyo ejercicio es concurrente por ambos órdenes de gobierno, en tanto hagan al progreso y bienestar del país (cfr. arts. 1° , 5° , 75 incs. 2, 6,10,11, 12, 13, 14, 18, 30 ; arts. 121, 122, 123 , 126 y ccdtes. C.N.).

Nuestra Corte Suprema de Justicia, in re "Suarry...", sentencia del 04/05/42, expresaba: " Como norma general, dentro del régimen federativo de nuestro sistema institucional, semejante al de Estados Unidos de América, el poder de policía corresponde a las provincias o estados y la Nación lo ejerce dentro del territorio de los mismos, sólo cuando expresamente le han sido conferidos o son una forzosa consecuencia de otras facultades constitucionales. En el sistema constitucional americano, dice Cooley, el poder para establecer la ordinaria regulación de policía ha sido dejado a los estados particulares y no les puede ser sustraído en todo o en su parte para su ejercicio por el Congreso. Ni tampoco puede el Gobierno Nacional por medido de cualquiera de sus departamentos o funcionarios asumir una supervisión o contralor de la regulación policial de los estados. Todo lo que la autoridad federal puede hacer es observar que los Estados, encubriéndose con ese poder, no invadan la esfera de la soberanía nacional, impidiendo u obstruyendo el ejercicio de toda autoridad conferida por la Constitución a la Nación...

Y ha dicho también... que el derecho de la Nación o del Congreso para reglamentar las comunicaciones entre las provincias... es tan extenso y absoluto, que se convierte para el Congreso en el deber de vigilar que el intercambio entre los Estados... no sea obstruido o estorbado de un modo innecesario por la legislación de los Estados" (192:350).

La Corte en diversos fallos relacionados con el tema, ha puesto énfasis en destacar que la jurisdicción nacional comprende a empresas que prestan servicios interprovinciales también en los aspectos locales de su tráfico, pues éste es inescindible del contenido nacional de la empresa.

Así, ha expresado: "El Congreso Nacional puede, en ejercicio de sus facultades constitucionales, legislar aspectos de las actividades interiores de las provincias susceptibles de menoscabar u obstruir el comercio interprovincial y exterior, o perturbar el bienestar general... Tales atribuciones no excluyen necesariamente la subsistencia de poderes locales, compatibles con aquéllas, en la medida que no interfieran los fines que sustentan la jurisdicción nacional. Con esta reserva, no hay óbice para la subsistencia del poder local de policía, de las atribuciones impositivas y de los derechos de orden patrimonial contractual, en beneficio del Estado y de sus oficinas, en el ámbito local..." (257:159).

Con fecha 25/09/01, in re "Transporte Interprovincial Rosarina S.A. c/Pvcia. de Buenos Aires" (La Ley, 2004), (caso en que una empresa de transporte interprovincial interpusiera una acción de amparo contra la Dirección Provincial de Transportes de la Provincia de Buenos Aires, a fin de obtener que se declare la plena validez de la autorización otorgada por la Secretaría de Transportes de la Nación para realizar dicho servicio con paradas intermedias dentro del territorio de esa provincia), la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en instancia originaria, hizo lugar a la demanda.

Para así resolver, expresaba: "... 2°) Que cabe tener presente que el diseño del sistema federal en la Constitución Nacional reconoce la preexistencia de las provincias y la reserva de todos los poderes que éstas no hubiesen expresamente delegado en el gobierno central, a la vez que exige aplicar estrictamente la preeminencia de los poderes federales en las áreas en que la Ley Fundamental así lo estableció.

3°) Que se halla fuera de cuestión que el transporte interprovincial resulta alcanzado por los poderes que el art. 75, inc. 13, de la Constitución Nacional -antes art. 67, inc. 12- confiere al gobierno central, como lo ha señalado desde muy antiguo este Tribunal (Fallos: 188:27; 199:326, entre muchos otros) y lo ha mantenido en su jurisprudencia más reciente.

El Congreso de la Nación, en virtud de tal prerrogativa, reguló la materia que da origen al presente litigio, con los efectos que esta Corte ha reconocido -entre otros- en Fallos: 316:2865. Dijo allí -considerando 4°-: "Que en ejercicio de esta facultad el legislador nacional dictó la ley 12.346 y sus normas complementarias y a ellas deben las provincias adecuar su actividad porque el art. 31 de la Constitución Nacional dispone la primacía de las leyes dictadas de conformidad a sus preceptos. Esas disposiciones colocan las condiciones generales del transporte bajo la potestad del gobierno federal cuando une puntos situados en más de un estado, excediendo así el ámbito exclusivamente reservado a cada provincia (Fallos: 189:272 y otros)".

4°) Que el art. 3° de la citada ley 12.346 establece: "Las provincias y las municipalidades podrán reglamentar el tráfico de pasajeros, encomiendas o cargas en servicios locales cuyos puntos terminales estén situados dentro de su territorio, cualesquiera que sean los caminos que utilice, pero esas reglamentaciones no podrán afectar los transportes interprovinciales regidos por la presente ley y sus disposiciones reglamentarias. En ningún caso las empresas de transporte por camino quedarán sujetas a más de una jurisdicción, salvo el derecho que corresponde a las municipalidades para fijar recorridos y reglamentar el tráfico dentro de la zona urbana del municipio".

Por su parte, el Reglamento del Transporte Automotor de Pasajeros por Carretera, aprobado por el dec. 958/92, y que derogó expresamente a los decs. 27.911/39 y 1929/87 que reglamentaban la ley 12.346, define el ámbito de su alcance al declarar que se aplicará al "transporte por automotor de pasajeros por carretera que se desarrolle en el ámbito de la jurisdicción nacional que comprende el transporte interjurisdiccional: a) entre las provincias y la Capital Federal; b) entre provincias; c) en los puertos y aeropuertos nacionales, entre ellos o entre cualquiera de ellos y la Capital Federal o las provincias" (art. 1°).

5°) Que, en el marco normativo referido, cobra virtualidad la noción integradora del término "comercio", la que -con singular énfasis- describió esta Corte en Fallos: 154:104 al señalar que "El poder para regular el comercio así comprendido es la facultad para prescribir las reglas a las cuales aquél se encuentra sometido y su ejercicio corresponde al Congreso de la Nación de una manera tan completa, como podría serlo en un país de régimen unitario".

Tal enfoque se encuentra inspirado en las verdaderas razones de esa concentración de poder en el gobierno central: evitar que las actividades económicas interjurisdiccionales pueden ser obstruidas, complicadas o impedidas por los estados provinciales, lo cual conspiraría contra la unidad del sistema federal y su regular funcionamiento. Así lo entendió esta Corte en el caso citado, al expresar: "El derecho de la Nación o del Congreso para reglamentar las comunicaciones entre las provincias es tan extenso y absoluto, que se convierte para el Congreso en el deber de vigilar que el intercambio entre los estados y la transmisión de ideas por cualquier clase de sistema, desde el correo a caballo hasta la telefonía, no sea obstruida o estorbada de un modo innecesario por la legislación de los estados (Cooley, "Derecho Constitucional Reglamentario del Comercio", p. 60)".

6°) Que cuando se trata de interpretar el alcance de las atribuciones provinciales en el área abarcada por la llamada "cláusula comercial", debe acudirse a esa noción integradora de la actividad económica del territorio nacional, que fue la base no sólo de la exclusividad de los poderes del Congreso en la regulación del comercio interprovincial, sino también de los que le competen en forma exclusiva en el dictado de la legislación común a ser aplicada dentro de los territorios provinciales, por las autoridades locales.

7°) Que, en lo que concierne al caso sub examine, debe tenerse en cuenta que no es materia de controversia determinar si la provincia demandada puede regular el transporte interjurisdiccional fuera del ámbito de su poder de policía, ya que la respuesta a esa hipotético interrogante es indudablemente negativa, por aplicación de la Constitución Nacional y de la legislación dictada en su consecuencia.

Al ser ello tan evidente, sólo cabe examinar si existe la posibilidad de que en un transporte interjurisdiccional se concrete, al mismo tiempo, transporte local sometido al poder de la provincia en cuyo territorio se producen paradas intermedias, autorizadas por el organismo nacional con competencia en el área.

8°) Que en Fallos: 316:2865 esta Corte admitió el carácter interjurisdiccional de un transporte que comenzaba y finalizaba en territorio de la misma provincia, pero efectuaba un tramo de su recorrido en el territorio de otra. Para así resolver, tuvo en cuenta el Tribunal que "esta norma conduce, como se desprende de su texto, a una conclusión unívoca: sólo el transporte entre puntos internos de una provincia está excluido del régimen nacional y sólo en la verdad de este principio se puede encontrar la razón de la existencia de una jurisdicción unitaria, esto es, de una autoridad indivisible" (considerando 4°).

9°) Que los principios expuestos por este Tribunal en la causa citada resultan de plena aplicación al sub lite, en que la situación fáctica impone encuadrar el transporte como interjurisdiccional, a la luz de las disposiciones de la ley 12.346. En efecto, tal como se señaló en el caso mencionado, en el que la calidad del servicio no resultaba objetivamente de sus puntos terminales sino de su recorrido por el territorio de dos provincias, los poderes locales se encuentran facultados para reglar el transporte cuando éste se efectúa entre puntos internos de su territorio, pero no cuando el recorrido excede sus límites y se interna en otra provincia.

El tránsito que se inicia en una provincia y concluye en otra no atribuye jurisdicción local a cada una de ellas; por el contrario, es la jurisdicción nacional la que alcanza a los servicios en los aspectos locales de su tráfico, en cuanto éste es inescindible del cometido nacional de la empresa, como se señaló en Fallos 257:159 (considerando 3°).

10) Que, en el aspecto indicado, es esencial atender a la imposibilidad de que los poderes locales dicten normas que obstaculicen o menoscaben el tráfico interprovincial, afectando de tal modo el objetivo constitucional de asegurar un régimen uniforme que mantenga y consolide la unión nacional. Son elocuentes las palabras de Joaquín V. González -citadas por la Procuradora Fiscal en Fallos: 316:2865-, quien, en oportunidad de responder a una consulta acerca de las facultades jurisdiccionales nacionales y provinciales en materia ferroviaria, expresó: "Luego, sería monstruoso como idea económica y absurdo como régimen de explotación, que una línea que sale de Buenos Aires y recorre cinco provincias, fuese gobernada, inspeccionada, gravada y regida por cada uno de los gobiernos por cuyos territorios atraviesa. Lejos de ser un agente de comercio y prosperidad, lo sería de desorden, de ruina, de pleitos, de divergencias entre provincias...

11) Que en el sub lite, el transporte interprovincial es el cometido de la empresa actora y en su virtud se encuentra sometido a la jurisdicción nacional. La función que de tal modo cumple no es ajena al interés general, pues la integración económica del territorio es inconcebible sin que el comercio y todo lo que ese concepto implica, se desarrollen "entre" las provincias y no sólo "dentro" de cada una de ellas.

Desde esa perspectiva, resulta indiferente que durante el recorrido de un transporte interjuridiccional, los pasajeros puedan ascender y descender dentro de la misma provincia, puesto que esa modalidad no enerva el carácter del servicio y la consiguiente imposibilidad de que sea regulado en forma independiente por cada una de las autoridades locales por cuyos territorios transita.

12) Que si restase todavía algún margen de duda, éste se vería necesariamente disipado al comprobar que no podría admitirse la existencia de poderes provinciales en la regulación del transporte interjurisdiccional en sus paradas intermedias, sin violar frontalmente lo dispuesto en el art. 3° de la ley 12.346, en cuanto dispone que "en ningún caso las empresas de transporte por camino, quedarán sujetas a más de una jurisdicción...".

La aplicación de ese principio -cuya vigencia esta Corte ha asegurado con énfasis en Fallos: 316:2865, entre muchos otros- no sería viable en la práctica, pues no existe modo de que el transporte que se inicia en una provincia y concluye en otra, que se presta con los mismos vehículos durante todo el trayecto y durante el cual pueden ascender y descender pasajeros, sea regulado en algunos tramos por la autoridad nacional -entre cabeceras o puntos que unen diferentes provincias- y en otros por las autoridades locales -en paradas intermedias dentro del territorio provincial- sin que se transgreda la unidad de jurisdicción que constituye la base del sistema de comercio interprovincial. En tal caso, se produciría la interferencia que los constituyentes desearon evitar, como uno de los recursos más poderosos para asegurar ese vínculo de la unión (Del voto de los Dres. Nazareno, Belluscio, Petracchi, Boggiano, López, Bossert y Vázquez). (El destacado me corresponde).

En igual sentido, el pronunciamiento de los Dres. Moliné O´Connor y Fayt, quiénes lo hicieron según su voto, agregando reflexiones acerca de la importante diferencia que existe entre el régimen constitucional de los Estados Unidos de Norteamérica y el establecido por la Constitución Nacional, que gravita significativamente en el tema en estudio. Ello, porque nuestra ley fundamental regula en forma expresa las materias en que la legislación común debe ser dictada con exclusividad por el Congreso Nacional (art. 75, inc. 12, anterior art. 67, inc. 11), norma que no tiene equivalente en la constitución de los Estados Unidos de Norteamérica. Según los miembros de la Corte citados, "Esa omisión ha originado en aquel país, muchas veces, tensión entre el gobierno central y los estados federados para definir el alcance del poder normativo de estos últimos, lo cual sucedió no sólo frente a la ausencia de leyes federales sobre determinados temas, sino también en áreas en que los Estados se creyeron con derecho a dictar regulaciones superpuestas -y aun contrarias- a la legislación federal existente. Esos conflictos fueron, frecuentemente, resueltos por el máximo tribunal desde la perspectiva de la interpretación de la cláusula comercial, que dio soporte a numerosos fallos relativos al alcance de los poderes centrales amparados por la extensión de dicha cláusula...

... 4°) Que resulta ineludible destacar que las diferencias que presenta el régimen nacional con el de los Estados Unidos de Norteamérica no es casual. Así lo señala Joaquín V. González: "En esta materia nuestro texto se aparta del modelo americano y conserva sus vínculos con el sistema de la madre patria, de la unidad de legislación...

... La innovación respecto de los Estados Unidos consiste en que el texto argentino hace los Códigos obligatorios para toda la Nación, sus Provincias y territorios, y en aquellos, cada Estado se rige por su propia ley común. En el Congreso Constituyente se discutió la necesidad de este sistema y se fundó la reforma en la conveniencia de dar unidad al derecho confuso e incoherente de España que, por otra parte, era urgente modificar después de dictada la Constitución." (GONZALEZ, Joaquín V. "Manual de la Constitución Argentina", N° 445, p. 451 y N° 446, p. 452, respectivamente, Ed. Estrada, 1971)..." "... 11) Que, en síntesis, mientras la interpretación jurisprudencial de la palabra "comercio" tiene en el derecho norteamericano la virtualidad de definir la extensión de los poderes del Congreso Nacional en materia legislativa y, recíprocamente, la de limitar las atribuciones de los estados en tal ámbito, en nuestro país -conforme con el sistema constitucional que aquí nos rige- ese aspecto se encuentra por completo fuera de los efectos que producen los pronunciamientos judiciales que involucran el tema, pues el carácter nacional del Código de Comercio y de las leyes mercantiles integra el vacío que en el sistema norteamericano debe cubrirse con la labor de los tribunales.

... En nuestro país, en cambio, los poderes legislativos del Estado Nacional y de las provincias se encuentran definidos, por lo que la interpretación judicial debe dirigirse a comprobar si no han excedido sus límites constitucionales y si han sido ejercidos dentro del marco que su finalidad les impone.

El tema en discusión, por tanto, entendían, se reducía a determinar si existe posibilidad de que en un transporte interjurisdiccional se concrete, al mismo tiempo, transporte local, sometido al poder de la provincia en cuyo territorio se producen paradas intermedias, autorizadas por el organismo nacional con competencia en el área. Su conclusión es que no cabe ninguna duda de que el transporte que realiza la empresa actora encuadra dentro del régimen establecido por la ley 12.346, en tanto sus cabeceras terminales tienen asiento en diferentes provincias, revistiendo carácter de transporte interjurisdiccional un servicio que, "aunque reconozca como puntos terminales localidades de la misma provincia, se interne en otra durante el recorrido, pues en este caso estaría sujeta a la jurisdicción del estado en cuyo territorio penetra" ; ello con independencia de que "el tránsito de la provincia se realice sin ascenso o descenso de pasajeros, ya que esta condición neutra no excluye el caso de la regulación por la autoridad nacional..." Reiterando anteriores pronunciamientos, enfatizaban que "la calidad del servicio no resultaba objetivamente de sus puntos terminales sino de su recorrido por el territorio de dos provincias, (y que) los poderes locales se encuentran facultados para reglar el transporte cuando éste se efectúa entre puntos internos de su territorio, pero no cuando el recorrido excede sus límites y se interna en otra provincia...".

XI) La claridad y contundencia de los argumentos del más Alto Tribunal de la República, en caso idéntico al debatido en este juicio, aditado a que en el mismo, como en aquél que recayera pronunciamiento de la Corte, el transporte interprovincial es el cometido de la empresa actora, en cuya virtud se encuentra sometido a la jurisdicción nacional, y consecuentemente, la función que de tal modo cumple no es ajena al interés general, exigen resolver en el mismo sentido.

Ello, atento que, en definitiva, y tal como con absoluta contundencia lo asienta la Corte Suprema, resulta indiferente que durante el recorrido de un transporte interjurisdiccional, los pasajeros puedan ascender y descender dentro de la Provincia de Córdoba, atento que tal contingencia no modifica el carácter del servicio, con la consiguiente imposibilidad de que sea regulado en forma independiente por cada una de las autoridades locales cuyos territorios atraviesa.

Por todo lo aquí expuesto, y reiterando el criterio sustentado in re "Monticas S.A. ...", Sent. N° 95 de fecha 22/07/05, a la primera cuestión planteada, voto afirmativamente.

A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA EL SEÑOR VOCAL DR. ÁNGEL ANTONIO GUTIEZ, dijo:

Considero correcta la solución dada a la presente cuestión por la señora Vocal preopinante, por lo que compartiendo sus fundamentos y conclusiones dejo emitido mi voto en igual sentido.

A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA EL SEÑOR VOCAL DR. JUAN CARLOS CAFFERATA, dijo:

Que adhiero al erudito, meduloso y bien fundado voto de la Dra. Suárez Ábalos, coincidiendo con el desenlace al que arriba.

Sólo deseo traer a colación el criterio que, respecto del solve et repete, he sustentado -aunque en minoría- a partir del auto 320 de fecha 17-09-03, dictado in re "Presal S.A. c/ Secretaría de Ingresos Públicos y otra - Plena Jurisdicción", cuya reproducción omito en homenaje a la brevedad y por no considerarlo dirimente para el caso de autos.

En lo demás, adhiero al criterio propiciado por la Dra. Suárez Ábalos, pronunciándome en idéntico sentido.

A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA LA SEÑORA VOCAL DRA. PILAR SUÁREZ ÁBALOS DE LÓPEZ, dijo:

Considero corresponde:

1) Declarar la inconstitucionalidad de los arts. 2 y 41 in fine de la ley Provincial N° 8669.

2) Hacer lugar a la demanda contenciosoadministrativa de plena jurisdicción incoada por la firma Monticas Sociedad Anónima en contra de la Provincia de Córdoba, declarando en consecuencia la nulidad de las resoluciones N° 540/02 y N° 578/02, dictadas por la Dirección de Transporte y del decreto N° 1025/03 emanado del Poder Ejecutivo Provincial.

3) Imponer las costas a la accionada, difiriéndose la regulación de honorarios de los letrados intervinientes para cuando exista base económica suficiente al efecto (art. 25 ley 8226).

Así voto A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA EL SEÑOR VOCAL DR. ÁNGEL ANTONIO GUTIEZ, dijo:

Adhiero a las conclusiones vertidas por la señora Vocal que me precede, por lo que me expido en iguales términos.- A LA SEGUNDA CUESTION PLANTEADA EL SEÑOR VOCAL DR. JUAN CARLOS CAFFERATA, dijo:

A mi juicio es correcta la solución dada a la presente cuestión por la señora Vocal de primer voto, por lo que haciendo mías sus conclusiones me pronuncio en idéntico sentido.- Por el resultado de los votos emitidos, SE RESUELVE:

1) Declarar la inconstitucionalidad de los arts. 2 y 41 in fine de la ley Provincial N° 8669.

2) Hacer lugar a la demanda contenciosoadministrativa de plena jurisdicción incoada por la firma Monticas Sociedad Anónima en contra de la Provincia de Córdoba, declarando, en consecuencia, la nulidad de las resoluciones N° 540/02 y N° 578/02, dictadas por la Dirección de Transporte y del decreto N° 1025/03 emanado del Poder Ejecutivo Provincial.

3) Imponer las costas a la accionada, difiriéndose la regulación de honorarios de los letrados intervinientes para cuando exista base económica suficiente al efecto.

Protocolícese y dése copia.- Con lo que terminó el acto que firman los señores Vocales.-