Breve reseña del "cupo femenino" en el Estado Nacional Argentino

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I) EVOLUCION POLITICA, NORMATIVA Y JURISPRUDENCIAL:

Hasta la aprobación de la Ley nº 24.012 (1), de "cuotas" o "cupo femenino", en 1991, las mujeres fueron incluidas en el sistema político argentino fundamentalmente en carácter de representadas pero difícilmente como representantes.

La Ley nº 13.010, de sufragio femenino, no garantizó que las mujeres accedieran a cargos legislativos con facilidad. Así las cosas, desde 1952 hasta 1993, el promedio de diputadas nacionales fue de 6.33 % demostrando que, a pesar del derecho a elegir y ser elegida, operaron poderosas preferencias masculinas a la hora de seleccionar las candidaturas.

La Ley nº 24.012, de "cuotas" o "cupo femenino", arriba señalada, fue sancionada con la expresa finalidad de garantizar la igualdad de derechos entre personas de ambos sexos dentro del ámbito gubernamental, ampliando el espacio correspondiente a la decisión política y promoviendo la participación efectiva de la mujer en las listas de candidatos a cargos electivos (con expectativas de resultar electas).(2) Tal como es sabido, a tal efecto, la referida pieza legal modifica el artículo 60 del Decreto 2135/83 (3), con las modificaciones introducidas por las Leyes nº 23.247 y nº 23.476; estableciendo que las listas partidarias de candidatos propuestos para la ocupación de cargos públicos electivos, deberán estar integradas por mujeres en un mínimo del 30% de los candidatos a elegir con posibilidad de resultar electas. (4) Así, con la entrada en vigencia de la norma legislativa en cuestión, se inició un proceso político y jurídico tendiente a la efectivización de la participación femenina en los cargos públicos cuya integración se hace a través de elecciones. Siendo éste y no otro, el objetivo que determina la dirección y el sentido en que dicho proceso, inaugurado por la Ley nº 24.012, ha avanzado.

Un primer obstáculo con el que colisionó el proceso que nos ocupa, consistió en la falta de uniformidad existente en cuanto a los criterios generales a seguir en la aplicación de la norma citada. A efectos de paliar dicha carencia, el Poder Ejecutivo dictó el Decreto reglamentario n° 379/93 (5), cuyo objeto era unificar normativamente los aludidos criterios. De esta manera, se pretendía que en todos los Partidos Políticos y Alianzas electorales se diera un tratamiento homogéneo al tema tratando de evitar posteriores impugnaciones partidarias o judiciales.

Sin embargo, la entrada en vigencia del citado Decreto no impidió que los Partidos Políticos y las Alianzas electorales aplicaran diferentes criterios, así como que los Tribunales respectivos expidieran fallos discordantes entre sí. Vicisitudes, éstas, que fueron provocadas por la falta de claridad y de precisiones de la citada pieza decretal; y que, en la generalidad de los casos, se veían agravadas por la imposibilidad material de recurrir ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación (a los efectos de que se zanjaran las cuestiones en forma definitiva y se sentara un criterio único, aunque sea por la vía jurisprudencial), dada la brevedad del termino que suele correr entre la oportunidad para efectuar una impugnación de lista y la fecha del acto eleccionario respectivo.

Al respecto, cabe aclarar que, entre las cuestiones que generaban mayores divergencias, se encontraba la concerniente a la ubicación de los candidatos de sexo femenino dentro de las listas. Ya que, en muchos casos, los candidatos varones ocupaban la totalidad de los puestos con reales probabilidades de triunfo en la contienda electoral, relegando a las candidatas a posiciones que carecían de toda posibilidad en tal sentido. Con lo que la expectativa de acceso a los cargos públicos quedaba, de antemano, frustrada, tornándose así ilusoria la finalidad que había inspirado el dictado de la Ley nº 24.012 (6).

Así las cosas, en las elecciones del año 1.993, fueron muy pocas las listas de candidatos a diputados nacionales que respetaron efectivamente el cupo femenino. Quienes se oponían sostuvieron que la norma imponía el 30% de los lugares en las listas y no en las bancas. Tan controversial postura se mantuvo aún hasta las elecciones que tuvieron lugar en el año 1.995, llegando a manifestarse en las presentaciones judiciales que se efectuaron al respecto.

En el marco de la causa judicial caratulada como "Consejo Nacional de la Mujer s/ Impugnan Listas" (Expte. nº 2.555/95) (7), la Presidente del Consejo Nacional de la Mujer demandó la impugnación de las listas de diputados nacionales de los distintos partidos, presentadas en el distrito de Tucumán con motivo de las elecciones del 14 de mayo de 1995, debido a que no cumplían con las prescripciones de la Ley nº 24.012.

En el trámite de dicha causa, el Magistrado que intervino en su Primera Instancia, rechazó la acción que le diera origen, aduciendo que la parte actora carecía de legitimación suficiente, ya que no había invocado ni acreditado afiliación a ninguno de los Partidos Políticos contra cuyas listas se dirigían las impugnaciones presentadas.

Sin embargo, apelado dicho decisorio, la Cámara Nacional Electoral sostuvo el criterio opuesto, reconociendo expresamente la legitimación que asistía a la parte accionante. Al respecto, el Tribunal de Alzada expresó, entre otras cosas, que si una lista de candidatos no se ajusta a lo ordenado por la Ley, es el votante quien sufre un perjuicio tan grave como "privarle de votar por una lista del partido de su preferencia conformada con arreglo a las disposiciones legales y obligarle, entonces, a votar por una lista que no se adecua a dichas disposiciones, o por otro partido, o en blanco". Es por ello, en definitiva, que "no puede negarse al ciudadano elector legitimación para requerir que dicho derecho sea respetado" en forma plena.

Por su parte, el cimero Tribunal de nuestra República, en oportunidad de intervenir en el caso "Darci Sampietro" (8), se expidió en idéntico sentido (9); quedando claramente sentado el carácter de "orden público" que reviste la Ley nº 24.012.

Años mas tarde, en previsión de las elecciones senatoriales que tendrían lugar en el 2.001, un grupo de mujeres se presentó por ante la Justicia Electoral solicitando se garantizara plenamente el "cupo femenino" El Fiscal federal -con competencia electoral- dictaminó en dicha ocasión lo siguiente:

- Un tercio de los senadores que ingresaran en la Cámara Alta debían ser mujeres.

- En virtud de lo establecido por el artículo 37 de la Constitución Nacional (al que se hace referencia aparte en el presente trabajo) y la Ley nº 24.012, la lista debía ser integrada, por lo menos, del siguiente modo: el primer candidato podía ser hombre o mujer, pero el segundo candidato debía ser necesariamente una mujer.

- Las respectivas listas de suplentes debían tener idéntica conformación.

Al respecto, resulta oportuno adelantar que, con la implementación del nuevo Decreto reglamentario de la Ley nº 24.012, al que se hará referencia más abajo, quedó definitivamente en claro que, al menos el 30 % de las bancas del Senado nacional, deben estar ocupadas por mujeres.

Otro caso de gran relevancia fue el caratulado como "Merciadri de Morini, María Teresa s/ Presentación". En el trámite de esta causa, el partido demandado negó que la actora gozara de suficiente legitimación procesal a los efectos de impulsar la acción, aduciendo, además, que la misma había confundido dos conceptos diferentes, a saber: la "posibilidad" y la "probabilidad" de que las mujeres resulten electas.

En el marco de dicha causa, el dictamen emitido por el Ministerio Fiscal, si bien desconoció la legitimación procesal de la actora, contribuyó a clarificar diversas cuestiones hermenéuticas que atentaban contra un cumplimiento pleno de las finalidades tenidas en miras por el legislador al sancionar la Ley nº 24.012. A saber:

- En cuanto a la base sobre la cual calcular el "cupo femenino": "la proporción se calcula sobre el total de cargos a renovar por la provincia, y no por los de cada partido".

- En cuanto a la posibilidad de que las mujeres de la lista resulten elegidas: "si bien el número de mujeres incluidas se ajusta al porcentaje exigido, no lo hace en lo relacionado a la 'posibilidad' de ser elegidas", agregando que "la distribución correcta sería 'hombre-mujer-hombre".

De la misma manera, el voto en disidencia de uno de los Jueces integrantes de la Cámara Electoral, que reconoció la personería y la legitimación invocadas por la parte actora, también aportó precisiones de gran utilidad a los efectos de fijar el sentido en que debían ser interpretadas las disposiciones de la Ley nº 24.012 y el deficiente Decreto reglamentario nº 379/93. Véase:

- Señalaba que el Partido Político que había recibido la impugnación sólo renovaba cinco diputados nacionales, apareciendo en la lista solamente una candidata entre los primeros cinco lugares.

- Indicaba que el Decreto nº 379/93 establecía que "el 30 % es la cantidad mínima que debe integrarse en la lista".

- Puntualizaba que, en los casos en los que se renovaban dos cargos, uno de los candidatos propuestos debía ser mujer; con lo que, en el caso llevado a su conocimiento, en el que se trataba de un Partido que renovaba cinco legisladores, "corresponde que entre los 5 primeros existan 2 mujeres".

El caso comentado llegó a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (10) y concluyó, en dicha sede, por medio de un "acuerdo de solución amistosa" (11), posibilitado por el desistimiento por parte de la actora, el que, a su vez, fue motivado por el dictado por parte del Poder Ejecutivo Nacional del Decreto nº 1.246/00 (nuevo Decreto reglamentario de la Ley nº 24.012)(12). A este último respecto, cabe destacar que, entre los "Considerandos" del citado Decreto, se menciona expresamente el caso "Merciadri de Morini" y la intervención de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.(13) En efecto, los problemas interpretativos y prácticos arriba aludidos, habían hecho indispensable el dictado de una norma reglamentaria que arrojara luz y pusiera orden en tan importante materia. En respuesta a tan imperiosa necesidad que se dictó el ya citado Decreto nº 1.246/00.

En los "Considerandos" del mismo, se señala que la finalidad de la Ley nº 24.012 consiste en integrar en forma efectiva a las mujeres en la actividad política, evitando la "postergación que conlleva el excluir candidatas femeninas en las listas de candidatos con expectativa de resultar electos".

Asimismo, se observa que, a pesar de la intención expresada en la Ley respectiva, la peligrosa disparidad de criterios registrada tanto en los Partidos Políticos como en los Tribunales, hacían indispensable dictar una norma que tenga en cuenta las más claras y garantizadoras interpretaciones judiciales".

También se alude a las dificultades -muchas veces insalvables- con las que se ha topado la mayoría de las causas judiciales relativas a la especie, para acceder a la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Ello, debido, más que nada debido al escaso tiempo existente entre la ocasión para impugnar y el día de los comicios (problemática, ésta, a la que ya se ha hecho alguna referencia más arriba).

Hacia el final de los "Considerandos" en cuestión, se expresa la necesidad de derogar el Decreto reglamentario anterior y del "dictado de una norma que garantice el cumplimiento de las disposiciones de la ley Nº 24.012, la Constitución Nacional y los tratados internacionales de derechos humanos, que poseen jerarquía constitucional".

En tal sentido, el texto del Decreto nº 1.246/00 contiene, entre otras, las siguientes disposiciones:

- Artículo 1: Delimita el ámbito de aplicación del artículo 60 del Código Electoral Nacional (sustituido por la Ley nº 24.012): diputados, senadores y constituyentes nacionales.

- Artículo 2: Define claramente que el cupo dispuesto en la Ley respectiva, constituye una "cantidad mínima".

- Artículo 3: Prescribe que el porcentaje del 30 % se deberá "aplicar a la totalidad de los candidatos de la lista respectiva que cada Partido Político, Confederación o Alianza Transitoria nomine". Pero que "sólo se considerará cumplido cuando se aplique también al número de cargos que el Partido Político, Confederación o Alianza Transitoria renueve en dicha elección" (vale decir que establece un doble criterio a los efectos de la aplicación del porcentaje correspondiente al cupo").

- Artículo 5: Establece que "cuando se renueve UNO (1), DOS (2) o más cargos, el cómputo siempre se hará a partir del primer lugar, y la lista deberá tener por lo menos UNA (1) mujer cada DOS (2) varones para que se cumpla el porcentaje mínimo que exige la ley Nº 24.012".

- Artículo 7: Prescribe el deber de los Partidos Políticos de adecuar sus normas internas a fin de posibilitar la plena efectividad y vigencia de lo ordenado por la Ley de "cupo femenino".

- Artículo 9: Se aclara, asimismo, que, en caso de "fallecimiento", "renuncia" o "cese en el cargo" (por cualquier circunstancia) de una candidata, que se produjere con anterioridad a los comicios, el reemplazo correspondiente deberá ser efectuado con otra mujer.

- Artículo 11: Habilita expresamente a cualquier persona inscripta en el Padrón Electoral para acudir por ante la Justicia Electoral con el objeto de impugnar cualquier lista de candidatos por infracción a la Ley de "cupo femenino".

De esta manera, quedaron definitivamente zanjadas, por vía normativo-reglamentaria, casi todas las grandes cuestiones de interpretación y aplicación que se venían planteando desde la aprobación de la Ley nº 24.012.

II) LOS FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES:

Tal como es sabido, en el año 1994, la reforma de la Constitución Nacional avaló el "cupo femenino" consagrando en el artículo 37 (segunda parte)(14) la igualdad real de oportunidades para hombres y mujeres.

Esta disposición constituye un derivado específico, atinente a una materia eminentemente política, del principio de igualdad consagrado en el artículo 16. Con ella se pretende eliminar toda forma de discriminación injusta, basada en el sexo de las personas, que obstaculice el acceso de los ciudadanos a las funciones públicas del país.

La cláusula en cuestión es clara en cuanto a que debe existir una igualdad "real" de oportunidades a tal efecto. Vale decir, efectiva, verificable en el plano de los hechos. Ello significa que el constituyente no se ha contentado con proclamar una igualdad meramente formal, destinada en la práctica a sucumbir frente al imperio propio de los acontecimientos tal como venían produciéndose. En este sentido, se observa una clara voluntad del constituyente por modificar, a través de la enmienda jurídico-constitucional, el orden de cosas fáctico.

La metodología constitucionalmente prescripta a tal efecto, está dada por "acciones positivas en la regulación de los partidos políticos y en el régimen electoral". De manera que no sólo han obtenido explícito fundamento constitucional las finalidades perseguidas por la Ley nº 24.012, sino también los mecanismos concretos que la misma había establecido para la materialización de las mismas.

Este "aval" constitucional también provino de la inclusión de la "Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer"(15) entre los Tratados internacionales elevados a tal jerarquía por la nueva redacción del artículo 75, inciso 22, de la Carta Magna.

Cabe acotar que, en general, las "acciones afirmativas" han sido objeto de encendidos debates, en los cuales se ha cuestionado severamente tanto su legitimidad como su utilidad práctica (16). Sin embargo, en el presente caso, es razonable concluir que la adopción de las mismas ha resultado positiva en términos generales (17).

III) A MODO DE COLOFON:

A grandes rasgos, el establecimiento del "cupo femenino" en la vida política de nuestro país ha producido los siguientes efectos:

- Se ha ampliado el acceso de las mujeres a los cuerpos legislativos.

- Las mujeres han accedido, además, a posiciones de liderazgo a través de su participación dentro las comisiones legislativas.

- Se ha incrementado el número de los temas vinculados a la problemática de las mujeres, dentro de la "agenda" legislativa.

- Ha quedado consolidada, en los hechos, la libertad de las mujeres para representar a la ciudadanía en general (sin que se haya caído en el grueso error de ensayar un nuevo tipo de representación diferenciada por sexo (18)).

- Indirectamente, han adquirido mayor fuerza y dinámica las entidades intermedias destinadas a problemas propios de la mujer en la sociedad contemporánea (los cuales van desde cuestiones familiares hasta su inserción en el mercado laboral de nuestros días).

Por último, resulta oportuno indicar que, en los últimos años, el Congreso argentino ha llegado a ostentar uno de los mayores niveles de integración femenina en América Latina.

Notas al pie:

1) Sancionada el 6 de Noviembre de 1.991.

El 20 de Setiembre del mismo año había obtenido media sanción en el Senado.

La Ley nº 23.012 fue finalmente sancionada por una notoria mayoría (sólo se registraron 3 votos negativos y 7 abstenciones).

2) En sus "Considerandos" se señala que el objetivo de la misma consiste en "lograr la integración efectiva de la mujer en la actividad política evitando su postergación al no incluirse candidatos femeninos entre los candidatos con expectativas de resultar electos".

3) Dictado en fecha 18 de Agosto de 1.983.

4) La Ley en cuestión, en su artículo 60, segundo párrafo, preceptúa lo siguiente: "Las listas que se presenten deberán tener mujeres en un mínimo del 30% de los candidatos a los cargos a elegir y en proporciones con posibilidad de resultar electas. No será oficializada ninguna lista que no cumpla estos requisitos".

5) Dictado el 3 de Marzo de 1.993.

6) No obstante ser clara su letra en cuanto a que las mujeres deben ocupar como mínimo el TREINTA POR CIENTO (30%) de la lista en lugares con posibilidad de resultar electas.

7) Cámara Nacional Electoral de Tucumán; Fallo nº 1.919/95.

8) Darci B. Sampietro era una candidata que ocupaba el cuarto lugar en la lista para diputados nacionales por su provincia (Entre Ríos), la cual debía ser reubicada en el tercer puesto.

9) "Darci Beatriz Sampietro s/ Impugnación lista de candidatos a diputados nacionales del Partido Justicialista - Distrito Entre Ríos", 45.419, C.S., 23/03/93, E.D. 155-92.

10) Caso nº 11.307.

11) Ver Informe nº 103/01, de fecha 11/10/01.

12) Dictado en fecha 28 de Diciembre de 2.000. Deroga el Decreto nº 379/03.

13) Prácticamente al mismo tiempo, en Noviembre de 2.000. la Legislatura de la Provincia de Córdoba sancionaba una Ley por la cual el "cupo femenino", para los cargos públicos electivos (senadores, diputados y convencionales constituyentes provinciales) y de "asociaciones intermedias" (como los colegios profesionales), quedó elevado al 50 %.

14) Esta cláusula constitucional, al momento de referirse a la "igualdad de sexo para acceder a cargos públicos", establece lo siguiente: "La igualdad real de oportunidades entre varones y mujeres para el acceso a cargos electivos y partidarios se garantizará por acciones positivas en la regulación de los partidos políticos y en el régimen electoral".

La misma se ve complementada con la "Disposición Transitoria Segunda", la cual ordena lo siguiente: "Las acciones positivas a que alude el art. 37 en su segundo párrafo no podrán ser inferiores a las vigentes al tiempo de sancionarse esta Constitución y durarán lo que la ley determine".

15) Esta Convención habilita en forma expresa la adopción de "acciones positivas" tendientes a la eliminación efectiva de los fenómenos de discriminación concretos que se registren en la vida social de cada uno de los países miembros.

En tal sentido, el artículo 4, inciso 1, de la misma, dispone lo siguiente: "La adopción por los Estados Partes de medidas especiales de carácter temporal encaminadas a acelerar la igualdad de facto entre el hombre y la mujer no se considerará discriminación en la forma definida en la presente Convención, pero de ningún modo entrañará, como consecuencia, el mantenimiento de normas desiguales o separadas; estas medidas cesarán cuando se hayan alcanzado los objetivos de igualdad de oportunidad y trato.

16) Así, por ejemplo, en los Estados Unidos, respecto de las "medidas" de este tipo, aplicadas en diversos ámbitos de la vida nacional (como, verbigracia, el universitario), debido a las conflictivas cuestiones raciales que perturban frecuentemente el cuerpo social de dicho país.

17) Sin ánimo de agotar el tema, podemos decir que el carácter positivo de los resultados obtenidos se debe a los siguientes factores (que son de muy diversa índole):

- A lo largo de la historia política de nuestro país, las mujeres nunca estuvieron del todo ausentes. Y, a lo largo del siglo XX, el escenario político argentino permitió la aparición de figuras femeninas que, si bien en diversa medida, por distintas razones y de diferentes maneras, adquirieron -todas ellas- gran relevancia (tal vez, el mejor ejemplo de ello esté dado por la Sra. Eva Duarte de Perón, a quien muchos consideran la personalidad más carismática de la historia política argentina; pero también constituyen ejemplos bastante elocuentes de lo mismo, las figuras de Alicia Moreau de Justo, recordada dirigente socialista, e María Estela "Isabel" Martínez de Perón, primera mujer en ocupar la Presidencia del país -resultando conveniente resaltar, a este último respecto, que, aún hoy en día, en la gran mayoría de los países del orbe, incluyendo a los de tradición liberal, jamás han tenido a una persona de sexo femenino a cargo de la Primera Magistratura-.

- En Argentina, la tendencia a asegurar una mayor participación política por parte de las mujeres se desarrolló, en términos generales, en forma pacífica y hasta amistosa. Siendo menester destacar que jamás tal cuestión dio lugar, ni por aproximación, a los niveles de conflictividad social que se registran, aún hoy en día, por ejemplo, en el caso de los problemas raciales estadounidenses (a los que también se ha pretendido -en vano, según muchos, y para peor, según algunos- "curar" con este tipo de "acciones").

- En el ámbito político argentino, no se registra rivalidad entre varones y mujeres, en tanto tales. Antes bien, predomina un espíritu de participación y colaboración que permite hacer abstracción del sexo de los involucrados.

- Las posibilidades abiertas en favor de las mujeres por el artículo 37 de la Constitución Nacional y la Ley nº 24.012, no eximen a las mismas (ni siquiera en forma parcial) del requisito de idoneidad establecido por el artículo 16 de la Ley fundamental (error, éste, que sí se cometió, con algunas "medidas de discriminación inversa" en otros países).

- Las mujeres argentinas han sabido aprovechar las posibilidades que el "cupo" les ha asegurado, sumándose a la actividad política sin prejuicios ni "revanchismos" (observación, ésta, que se hace, al igual que las demás, en términos generales).

18) Error, éste, que consiste en pensar que las representantes mujeres representan sólo a la porción femenina de la ciudadanía, sucediendo lo propio con los representantes masculinos. Tal equívoco, de haberse producido, hubiese importado una grosera tergiversación de las finalidades previstas por La Constitución (artículo 37) y la legislación aplicable en la materia (Ley nº 24.012 y Decreto nº 1.246/00); sino que también habría enervado seriamente el régimen de representación política argentino en su conjunto.