Antecedentes históricos en torno al origen del ombudsman y el grado de evolución de la institución

Ombudsman, historia, derecho comparado

La historia del Defensor del Pueblo, comienza en la antigüedad, ya que la creación de instituciones que permitieran la supervisión y control de las autoridades mediante la defensa de los derechos ciudadanos, ha sido una preocupación y una necesidad constante en la historia de la humanidad.

Como se podrá advertir en párrafos posteriores, si bien los suecos le dieron a la institución el grado de desarrollo y sistematización con la que la conocemos en la actualidad, desde la antigüedad existieron figuras que llevaron adelante tareas de control y defensa de los derechos humanos.

La Antigua China El primer antecedente de la institución, que a mi juicio merece citarse, se encuentra en la China de la dinastía Han. Por aquel entonces, el Emperador designó un funcionario denominado "Yan", a fin de que ejerciera un contralor sistemático y permanente de la administración imperial y sus funcionarios. El Yan, recibía las peticiones del público contra lo que se denominaban "injusticias administrativas".

Otra doctrina, ubica el origen de la institución, hace más de dos mil años, durante la Dinastía Ts´in (221 a.C.), y en Corea, durante la Dinastía Choseon.

La antigüedad clásica Posteriormente en Esparta y Atenas, se puede hacer referencia a los "Eflore" y los "Euthynoi" respectivamente, quienes se dedicaban a controlar las actividades de los funcionarios del gobierno y las actividades municipales.

Cabe poner de resalto que en la República Romana, la institución fue creada para la protección y defensa de los derechos fundamentales. Al caer la Monarquía y surgir la República se hace más palpable la división entre clases sociales (patricios y plebeyos). La lucha de los plebeyos se centró en lograr una igualdad social o, al menos, mejores condiciones de vida, tal requerimiento los lleva a tomar la decisión de salir de Roma, y retirarse al monte Aventino, logrando de esta forma que los patricios hagan una importante concesión: Como consecuencia de ello, se les permitió elegir dos magistrados plebeyos que los representen y velen por sus intereses, siendo estos los Tribuni Plebis. Éstos tenían un derecho de veto y de oponerse a las decisiones de todos los Magistrados, como así también podían impugnar las decisiones de los Cónsules y del Senado Romano.

El Imperio Persa En el Imperio Persa, el rey Ciro encargó al "O Olho de Rei" el ejercicio de un contralor sobre la actividad de todos los funcionarios. Posteriormente, en el siglo XV, el Consejo de los Diez, en Venecia, con probada eficacia controló los excesos burocráticos de la ciudad.

La Antigua España En España se puede citar como antecedente el Sahib- al-Mazalim y el Justicia Mayor de Aragón. El primero, de la época musulmana, era un juez de extraordinarias y excepcionales facultades y atribuciones, nombrado por el Sultán para la especial tarea de sustanciar las quejas de contrafuero o agravio de autoridades y empleados públicos. Por su parte, la figura del segundo, surge como consecuencia de un largo proceso de resistencia de la nobleza aragonesa al ejercicio del omnímodo poder real, especialmente en el campo de la administración de justicia, y como un claro movimiento de presión de la clase noble a los efectos de que se respetasen sus derechos adquiridos y sus fueros, frente a una interpretación perjudicial del referido poder o por los peritos en leyes al servicio del rey.

En la Época Bizantina surge la figura del Defensor Civitatis o defensor de la Ciudad, que tenía la misión de proteger a los humildes contra las arbitrariedades de los gobernantes.

América En América se puede hacer referencia a una figura similar al Ombudsman, en el llamado "Trucuyricuy" (el que todo lo ve) que existía durante el Imperio Inca. Sus cometidos estaban dirigidos a vigilar el funcionamiento del Consejo Imperial. Con la llegada de los españoles se creó el denominado "Protector de los Indios", por iniciativa de Fray Bartolomé de las Casas.

Otro antecedente histórico que merece destacarse, es en el Derecho de Indias, que creó una institución denominada "Veedor del Rey", quien ejercía las funciones de comunicar al Monarca los reclamos o las injusticias cometidas por los Virreyes.

Suecia A pesar de estos antecedentes históricos, la tesis mayoritaria, sostiene que fue en Suecia en 1809, donde nace la figura del Ombudsman o Defensor del Pueblo tal como actualmente la conocemos. Tal vez, esta postura se deba a que la antigüedad no garantizó la continuidad de la institución, por lo que la tarea de reinventar este cargo en el siglo XIX, fue obra de los países escandinavos, que modelaron la figura en la forma actual.

Si bien, se admite que la institución se originó en Suecia en el siglo XVIII, es dable poner de relieve que ya existía una figura similar en Turquía y se le atribuye al rey Carlos XII la creación del Justitie Kansler antecedente del ombudsman, sobre la base de su experiencia y permanencia en aquel país. Se especula que la idea de establecer al Justitie Kansler, fue consecuencia de la permanencia del monarca sueco varios años en Turquía..

Cabe recordar que lo que influyó en Carlos XII, fue el ejemplo del califa musulmán, Omar I, y el concepto de Qadi al Qadat, desarrollado en el mundo musulmán. En 1713, al regresar de un exilio auto-impuesto en Turquía, creó el antecedente del Ombudsman.

Nueva Zelanda Dicha institución era considerada la única de su naturaleza hasta que en la década de los sesenta, Nueva Zelanda introdujo al primer "Ombudsman" a un país de derecho anglosajón. La experiencia fue exitosa, sobre todo porque los ciudadanos consideraban que ese cargo era muy útil cuando tenían que tratar con las poderosas maquinarias de la autoridad.

EVOLUCION DEL OMBUDSMAN Cuando el régimen autoritario cedió paso a una monarquía parlamentaria, se delimitaron las atribuciones de las tres funciones del Estado, creándose un Ombudsman representante del Parlamento, al que se denominó como Justitieombudsman. Se le encargó el control de la observancia de las leyes por parte de los tribunales y funcionarios, facultándolo para demandar ante la Justicia, a quienes en el ejercicio de su función hubieren, por parcialidad, favor, o cualquier otro motivo, cometido ilegalidades o descuidado el correcto desempeño de los deberes propios de su cargo. En su carácter de representante o comisionado del Poder Legislativo, tutelaba los derechos, garantías e intereses de los habitantes. La Institución, elevada al rango constitucional por el referido país, prontamente dio innumerables muestras de su eficacia, siendo entonces adoptada por otro país escandinavo, Finlandia, quien lo incluyó en su Carta Magna de 1919.

Es decir, la institución denominada Ombudsman surgió en Europa como un órgano particular del poder legislativo destinado al control de la administración pública, con el objeto de prevenir abusos de esa administración a partir de la demanda de los ciudadanos. Encontró analogías en el principio de la protección de los derechos, y en la figura del Tribuno del popolo, que es presentada como la salvaguarda contra los abusos y errores de la administración pública. La autoridad del ombudsman, en teoría, está garantizada porque es investido por el Parlamento, que garantiza un sistema democrático y la relación de los ciudadanos con el Estado.

La innegable evolución que ya se avizoraba de esta figura, se retrasó hasta el fin de la Segunda Guerra Mundial.

Debo agregar, que este Ombudsman surgió como respuesta frente a la continua lucha entre libertad y autoridad (2) . Así también se expresaba en el II coloquio sobre el proyecto de Ombudsman para América Latina que: "...uno de los grandes temas relativos al Estado, desde sus inicios, ha sido el de la disyuntiva entre autoridad y libertad. En su concepción moderna el Estado ha debido intervenir cada vez más en la vida de la comunidad. De vigilante, guardián, juez y árbitro -según la concepción liberal- ha venido a convertirse en ente regulador, redistribuidor e incluso planificador de los objetivos de la sociedad...Así es un hecho innegable que la Administración Pública es la unidad organizativa en la cual el Estado ha concentrado la mayor cantidad y la más alta calidad de funciones...Dentro de ésta, deben tomarse todos los días, muchas decisiones. Algunas de ellas no resultan tan acertadas como sería de desear. Como consecuencia, se han multiplicado por doquier los conflictos entre la administración, auténtica gestora de intereses colectivos, por una parte, y los administrados, por la otra. Estos últimos, resultan beneficiados algunas veces y perjudicados otras, por la conducta administrativa, no siempre oportuna, eficiente y razonable. Acciones que desde el punto de vista de la burocracia podrían considerarse una nimiedad, son con frecuencia fundamentales y agraviantes para el ciudadano medio, cuando se enfrenta a ese pequeño poder de la burocracia, fuente constante de injusticias. La burocracia, despersonalizante irrita al administrado, lo frustra, lo amarga, lo perjudica..."(3).

Desde su nacimiento en Suecia a principios del siglo XIX, la institución se ha ido difundiendo en forma acelerada en diversos ámbitos, no sólo estatales sino también privados, perdiendo así sus rasgos originarios. En la actualidad, funciona en el régimen comunitario establecido en el Tratado de Maastricht.

En las últimas décadas, el organismo asumió diversos nombres Así por ejemplo:

Parliamentary Commissioner for Administration (Sri Lanka, Reino Unido), Médiateur de la Republique (Francia, Gabón, Mauritania, Senegal) así se lo denomina, por cuanto se considera que éste actúa como un nexo o mediador entre la burocracia plagada de normas y el público, carente en la mayoría de los casos, de los mínimos conocimientos de esa inflación legislativa y reglamentaria;

Comisionado Parlamentario para las Quejas del Público (Israel);

Mediateur (Francia), por considerar que éste actúa como un nexo o mediador entre la burocracia plagada de normas y el público, carente en la mayoría de los casos, de los mínimos conocimientos de esa inflación legislativa y reglamentaria.

Public Protector (Sudáfrica), Protecteur du Citoyen (Quebec), Volksanwaltschaft (Austria), Eduskunan Oikeusasamies (4)(Finlandia) Public Complaints Commission (Nigeria), Provedor de Justiça (Protugal), Difensore Civico (Italia), Investigator-General (Zambia), Citizen's Aide (Iowa), Wafaqi Mohtasib (Paquistán) Parliamentary Commissioner (Nueva Zelanda) Lok Ayukta (India), Defensor del Pueblo, el sindic de greuges, defensor cívico, son los títulos de algunas de las oficinas del mundo.

En América su instalación se produjo bajo la influencia española. En Puerto Rico es Procurador del Ciudadano; en Paraguay se trata del Defensor Vecinal de Asunción; en Chile del Presidente del Capítulo Chileno del Ombudsman, similar nombre asumió en Bolivia, como Capítulo Boliviano del Ombudsman.

También en varios países, la protección de los derechos humanos es uno de los fines principales de la oficina del Ombudsman y esto se refleja en su nombre. Por ejemplo, en México está la Comisión Nacional de Derechos Humanos y las oficinas a nivel estatal con nombres similares, en Guatemala, Procurador de los Derechos Humanos, en El Salvador Procurador para la Defensa de los Derechos Humanos, y en Costa Rica, Defensor de los Habitantes de la República.

En Ghana se denomina Comisión de Derechos Humanos y la Administración de Justicia; Protector de los Derechos Civiles de Polonia, el Ombudsman de los Derechos Humanos de Eslovenia y el Comisionado Parlamentario para los Derechos Humanos de Hungría.

¿Qué órgano debe crear al Ombudsman? Además, de su disímil denominación, no existe acuerdo, en cuanto a qué órgano debe crear el ombudsman, como también, si debe estar sujeto a alguna autoridad. Así por ejemplo existen ombudsman parlamentarios, tal caso de Finlandia que lo incluyó en su Texto Fundamental en 1910; Dinamarca que lo incorporó a su Constitución en 1953, pero debe destacarse que la ley que instrumentara la institución es del año 1954; Nueva Zelanda en 1962; Noruega en el mismo año; Guyana en 1967; Mauricio en 1970; Israel en 1971; Portugal en 1974; Trinidad y Tobago en 1976; Australia también en el mismo año; y del mismo modo Liechtenstein; Austria en 1977, España en 1978 pero debe ponerse de relieve que recién se legisló sobre esta figura en el año 1981, atendiendo al mandato constitucional, en tanto que Holanda incorporó la figura en 1982.

Existen, por otro lado, ombudsman ejecutivo en los siguientes Estados: Tanzania desde 1966, Francia en 1973, Filipinas y Zambia también desde el mismo año y Papua-Nueva Guinea en 1975.

En otros países se lo ha adoptado a nivel de sus autonomías o provincias: Gran Bretaña (Irlanda del Norte, Gales y Escocia); Canadá (Alberta, Manitoba, New Brunswick, Quebec, Terranove, Ontario, Nueva Scotia, Columbia Británica, Saskatchwan); India (Rihar, Ultra Pradesch, Rajastham, Naarashtra); Alemania (Rheinland-Pfalz); Australia (Nueva Gales del Sud, Australia del Sud, Australia del Oeste, Victoria, Queensland); Estados Unidos de América (Connecticut, Columbia, Florida, Hawai, Georgia, Illinois, Iowa, Nueva México, Montana, Puerto Rico, Carolina del Norte, Ohio, Oregón, Pensilvania, Carolina del Sud, Kentucky, Nebrasca, Nueva Jersey, Utah, Islas Vírgenes, Virginia, Alaska).

En Italia, se lo ha adoptado, pero a nivel regional, como es el caso de Toscana, Liguria, Campania, Lazio y Lombardía.

En Brasil la institución se ubica a nivel municipal en las ciudades de Petrópolis y Curitiba.

Por último, es dable destacar la existencia de los denominados ombudsman especializados o sectoriales, así por ejemplo encontramos, la Defensoría de los Derechos Universitarios de la Universidad de Nuevo México, o para la defensa de los consumidores, en Suecia, Noruega, Dinamarca y algunos estados de los Estados Unidos; otros para la protección de la libertad de prensa e información en Suecia, Gran Bretaña y Holanda, para el control de las fuerzas armadas y de seguridad (Alemania, Israel, Australia, Canadá y Noruega) y para los ámbitos educativos (Canadá, E.E.U.U. y México).

Especialmente interesantes son los más recientes ombudsmen, creados con la finalidad específica de protección de los datos personales en relación al uso de la informática. Entre ellos están el Privacy Commissioner de Canadá, el Data Inspektionen de Suecia, el Registertylysnet de Dinamarca y el Datatilysnet de Noruega. En Alemania se encuentran los Comisarios para la Protección de Datos( Datenschuzbeauftragten) y en Francia se creó en 1978 la Commission Nationale de l'Informatique et des Libertés, que cumple funciones similares a las del mediateur, en relación a la vigilancia de los departamentos administrativos informatizados Existen también organizaciones no gubernamentales encargadas de canalizar la comunicación entre los diversos titulares que han asumido el cargo de Ombudsman en el mundo, fundadas en redes personales como el International Ombudsman Institute (IOI) y el Instituto Europeo del Ombudsman. La Federación Iberoamericana del Ombudsman (FIDE) centraliza el contacto entre América Latina y España.

En Estados Unidos se lo titula como Defensor del Ciudadano, pero es del caso señalar que no está aún establecida la figura ni en el ámbito federal como tampoco a nivel estadual. Samuel Yaeger, entiende que esto es como consecuencia de considerar que tales funciones que se le asignarían al defensor del pueblo corresponden al legislador (5) . Estas consideraciones del referido autor, surgen de una encuesta, y las quinientas personas que fueron consultadas, manifestaron su descreimiento en que el defensor del pueblo pudiera cambiar la conducta administrativa, pero se mostraron más esperanzados en cuanto a la tarea del ombudsman una vez producido el error o el cometido irregular por parte del funcionario.

Distinto es el caso en el terreno corporativo, donde existe la figura en las universidades y en el caso del ejército norteamericano se encuentra una figura denominada "Inspector General del Ejército Norteamericano"(6) .

EXTENSION DEL OMBUDSMAN A OTROS PAISES Finlandia Después de Suecia, el primer país que incorporó a su sistema jurídico un Ombudsman fue Finlandia, país que estuvo unido a Suecia hasta 1809, posteriormente pasó a ser un ducado del Zar de Rusia y al independizarse de ésta en 1919, se otorgó una Constitución que establecía en su artículo 49, un Ombudsman sobre los lineamientos del modelo sueco y contraponiendo al Canciller de Justicia, institución con la que ya contaba Finlandia desde que era parte de Suecia. Las actividades del Ombudsman de Finlandia fueron reglamentadas por la Ley de 10 de enero de 1920.

El Ombudsman de Finlandia es designado por votación mayoritaria de los miembros del Parlamento para un período de cuatro años, que coincide con el del órgano legislativo. Ejercita sus funciones de fiscalización sobre las autoridades administrativas, judiciales y militares. Es competente para conocer de oficio o a instancia de parte y también está facultado para consignar ante los tribunales penales a los funcionarios que hayan incurrido en responsabilidad y para formular amonestaciones y recomendaciones a las autoridades, debiendo enviar un informe anual de sus actividades al Parlamento.

Dinamarca En 1953 Dinamarca estableció en su Constitución un Ombudsman del Folketing, debido al impacto del modelo sueco. El ordenamiento jurídico danés reviste especial interés, ya que introdujo importantes modificaciones respecto de su similar sueco y ha servido a los países anglosajones como inspiración para sus respectivas legislaciones.

Así, la competencia de este Ombudsman es mayor que la de su contraparte sueca, en cuanto que se extiende a los Ministros del Gabinete, pero menor en otro aspecto, puesto que no alcanza al Poder Judicial y es bastante más limitada en lo referente a sus facultades para conocer en quejas relativas a decisiones discrecionales de la administración pública.

De acuerdo con el artículo 1° de las Instrucciones para el Ombudsman, el Poder Judicial queda excluido de la competencia del mismo por considerarse que la independencia que este órgano requiere para ejercer debidamente sus funciones se vería sensiblemente limitada si estuviera sujeto a la fiscalización del Ombudsman. Sin embargo, parece haber una insatisfacción en Dinamarca con respecto a la forma como el Poder Judicial ha venido desempeñándose. El Ombudsman Nielsen, opinaba que los ciudadanos daneses, en general, reciben mayores consideraciones de la autoridad administrativa que de los tribunales. Cabe señalar que la competencia del Ombudsman, se extiende a la investigación de las quejas que se presentan contra los escasos tribunales administrativos especializados que hay en Dinamarca.

Siendo el Ombudsman un delegado del Folketing, electo por éste y dependiendo del mismo, no está facultado para conocer en reclamaciones relativas a las decisiones o funciones del Parlamento o sobre la constitucionalidad de una Ley.

En lo que respecta a los Ministros, su competencia se extiende únicamente sobre las acciones u omisiones de carácter administrativo de aquéllos y no sobre las decisiones de carácter político, las cuales quedan al margen de su competencia al igual que las actividades legislativas de los Diputados.

Noruega El último de los países escandinavos en instituir un Ombudsman fue Noruega, que lo introdujo en una Ley del Storting expedida en 1962.

En 1952 ya se había establecido un Comisionado Parlamentario para Asuntos Militares.

Por otra parte, el Ombudsman para Asuntos Civiles de Noruega se rige por la Ley de 22 de marzo de 1968 y el Reglamento de 8 de junio del mismo año y sus lineamientos son similares a los modelos suecos y danés.

Nueva Zelandia En 1962, Nueva Zelandia se convirtió en el primero de los países del Common Wealth en incorporar al sistema del Common Law la Institución del Ombudsman. La Ley respectiva se expidió en 1962 y ha sufrido varias modificaciones, siendo la Ley del 26 de julio de 1975 la que regula actualmente la Institución que comentamos, este Ordenamiento establece un sistema colegiado de tres Ombudsman, los que ejercen sus funciones dentro de un ámbito territorial determinado y son designados por el Gobernador General, a propuesta del Parlamento, por un período de cinco años, pudiendo ser reelectos.

Los tres Ombudsman están facultados por la Ley para designar auxiliares, pero el nombramiento y remuneración de los mismos debe ser autorizado por el Gobierno.

La competencia de este órgano colegiado de Nueva Zelandia, se extiende sobre todas las autoridades administrativas, exceptuando a los Ministros del Gabinete, quienes sólo responden políticamente ante el Parlamento. Sin embargo, la actividad de dichos Ministros puede ser examinada de manera indirecta por los Ombudsmen, a través de las recomendaciones que los funcionarios inferiores hacen a sus superiores para que adopten una determinada decisión. También son competentes para conocer de las actividades de las autoridades administrativas locales. Quedan al margen de su competencia ciertos actos de la Corona y los relativos a las fuerzas armadas.

Los Ombudsmen neozelandeses ejercen sus funciones de modo muy similar a como lo hace el de Dinamarca. En general sus facultades son semejantes a las de sus colegas escandinavos, aunque el ordenamiento de Nueva Zelandia introduce un criterio enunciativo al enumerar los motivos en los cuales pueden apoyarse los Ombudsmen para fundar una recomendación o elaborar un informe respecto a las acciones u omisiones de las autoridades administrativas que están bajo su jurisdicción. Este rasgo ha sido adoptado por otros países de la rama del Common Wealth que lo han insertado en sus respectivos ordenamientos y será desarrollada con más amplitud en el capítulo referente al Estado Federado de Hawai.

Guyana y Tanzania En 1966, Guyana y Tanzania introdujeron modelos de Ombudsman dentro de la variante considerada como Ombudsman Ejecutivo. En Tanzania el órgano que se estableció es colegiado y al igual que en Guyana, los titulares son designados por el Presidente de la República.

Gran Bretaña En 1967 entró en vigor en Gran Bretaña la Ley del Comisionado Parlamentario para la Administración, con jurisdicción sobre Inglaterra, Gales y Escocia.

Al Comisionado Parlamentario Británico, se le impusieron una serie de limitaciones que no tienen los Ombudsmen Escandinavos, ni los de Nueva Zelandia. Señalaré, brevemente, sus características, debido al interés que revistieron para la introducción de la institución en Francia.

El Comisionado Parlamentario Británico es designado por la Corona a petición de las dos Cámaras del Parlamento por un período indeterminado hasta que cumpla 65 años de edad, momento en el cual debe retirarse; por lo tanto, no se encuentra sujeto a la duración del mandato Parlamentario. Su situación jurídica y económica es similar a la de un Magistrado de la Corte Superior. Sólo puede ser destituido mediante un juicio ante las dos Cámaras del Parlamento.

Otra de las características que diferencian al Comisionado Parlamentario Británico de los Ombudsmen escandinavos o del neozelandés, es su incompetencia para proceder de oficio; también se encuentra imposibilitado para recibir directamente las reclamaciones del público, lo que implica que los particulares deben presentar su queja ante uno de los Ministros del Parlamento, quien decidirá si dicho Comisionado Parlamentario es competente para conocer de la reclamación; en caso afirmativo, remitirá la queja a este Ombudsman para que la investigue.

Otra de las limitaciones del Comisionado Parlamentario, consiste en que únicamente puede conocer sobre reclamaciones contra actos de autoridad que encuadren dentro del concepto británico de mala administración ("maladministration"), concepto que no se encuentra delimitado de modo preciso y que es bastante difícil definir.

Por otra parte, dicho Comisionado Parlamentario cuenta con facultades discrecionales para determinar si la reclamación fue interpuesta oportunamente, si el quejoso posee interés jurídico para dirigirse al Ministro Parlamentario respectivo o si existe un recurso judicial o administrativo por medio del cual se pudiera satisfacer su pretensión. La legislación respectiva, enumera de modo enunciativo y limitativo las materias que pueden ser objeto de la intervención de dicho funcionario y aquellas que quedan al margen de su competencia. Está excluido para conocer principalmente de asuntos políticos o del ejercicio de las facultades discrecionales de las autoridades administrativas.

Por otra parte, respecto del informe específico que dicho Comisionado Parlamentario dirige al Ministro que ha solicitado su intervención, cabe señalar que tal informe puede ser sometido a la Cámara de los Comunes cuando el Ministro que lo reciba decida que existen razones suficientes para considerar que hay lugar para iniciar un procedimiento de responsabilidad contra el funcionario o autoridad en cuestión. Los informes particulares, al igual que el informe anual, pueden motivar que la Cámara de los Comunes inicie el respectivo juicio de responsabilidad contra los funcionarios involucrados o que exija la responsabilidad política de los miembros del Gobierno, si éste fuera el caso. De esta manera, las funciones del Comisionado Parlamentario, se insertan en el sistema tradicional de la responsabilidad de las autoridades administrativas por violación de los derechos de los gobernados.

En relación a la seguridad social y debido a que los problemas de salud no se incluyeron dentro de la competencia del Comisionado Parlamentario, se creó en Gran Bretaña una Institución similar para investigar los errores y en general los casos de mala administración ("maladministración") en dichos servicios. Para ello se expidieron en 1972 y 1973 respectivamente, la National Health Services Scotland Act y la National Healt Services Act, que instituyeron tres Comisionados Parlamentarios, uno para Inglaterra, otro para Gales y otro para Escocia. Finalmente, el gobierno británico encomendó dichas funciones al Comisionado Parlamentario para la Administración que estableció la Ley en 1967.

En lo referente a los servicios de salud, el Comisionado Parlamentario se encuentra menos limitado, ya que tratándose de reclamaciones sobre los servicios médicos, los particulares afectados pueden acudir directamente al Comisionado, sin necesidad de presentar previamente su queja ante los Ministros del Parlamento. El único requisito es que hayan agotado sin éxito los recursos existentes ante los organismos respectivos. Las investigaciones que efectúe en materia de servicios de salud el Comisionado Parlamentario, pueden abarcar también a las autoridades locales, así como cualquier forma de "maladministración", excluyéndose, sin embargo, las cuestiones de carácter clínico.

En 1974 también se establecieron en Gran Bretaña Comisionados Locales para la Administración mediante la Local Government Act; los cuales tienen atribuciones similares a las del Comisionado Parlamentario; sin embargo, se diferencian de este último, ya que pueden conocer directamente en las quejas de los particulares, siempre y cuando éstos hayan acudido previamente a presentar dichas reclamaciones ante Consejeros Municipales y estos últimos no hubiesen transmitido la reclamación correspondiente al Comisionado.

Otra de las características de estos Comisionados Locales es que los informes de los mismos deberán transmitirse a los órganos representativos de las autoridades locales en Inglaterra y Gales. Respecto a la publicidad de las actividades de los referidos Comisionados, éstas son más amplias que las del Comisionado Parlamentario para la Administración de la Gran Bretaña.

En Irlanda del Norte, que posee autonomía legislativa respecto de Gran Bretaña, se instauraron dos Comisionados Parlamentarios en 1969, los que se concentraron en una sola oficina al frente de la cual se encuentra un solo titular.

Los Comisionados de Irlanda cuentan con facultades similares a las de los otros Comisionados Británicos; sin embargo, el Comisionado para la Administración (Northern Ireland Parliamentary Commissions for Administration), sólo puede conocer de las reclamaciones contra las autoridades administrativas que se susciten en su territorio y que hayan sido interpuestas a través de un miembro de la legislatura de Irlanda del Norte; en cambio, el Comisionado para las Reclamaciones (Northern Ireland Commissioner for Compliants), está facultado para conocer en las quejas de los particulares en forma directa y respecto a las autoridades administrativas locales.

Mauricio En 1968, Mauricio, una de las islas pertenecientes al Common Wealth, introdujo en su Constitución un Ombudsman a nivel nacional, cuyo titular entró en funciones en 1970. Se trasplantó de los modelos de Nueva Zelandia y del Reino Unido. La legislación de Mauricio estableció que el Ombudsman sería designado por el Gobernador General, previa consulta con el Primer Ministro, el líder de la oposición y aquellas otras personas que a juicio del Gobernado fueren los líderes de los partidos representados en el Parlamento en el momento de la designación.

Fidji En 1970, se instituyó un Ombudsman en la Isla de Fidji sobre los lineamientos característicos del modelo de Mauricio.

Australia También en 1970, se inició el establecimiento de la Institución que comentamos en algunas de las entidades federativas de Australia, bajo la influencia del modelo neozelandés y a nivel provincial. En 1976, Australia expidió una Ley Federal que introdujo un Ombudsman para el ámbito nacional, convirtiéndose así en el primer ordenamiento jurídico que estableció esta Institución a nivel Federal. Las leyes locales respectivas, guardan bastante similitud con la referida legislación federal, la que establece un Ombudsman titular al que denomina "Common Wealth Ombudsman" y dos funcionarios auxiliares del mismo, cuya competencia se extiende sobre el territorio australiano. Todos ellos son designados por el Gobernador General para un período de siete años, después del cual pueden ser reelectos. La destitución queda a cargo del Gobernador y puede tener lugar en caso de mala conducta o incapacidad mental del Ombudsman, siempre que la remoción sea solicitada por las dos Cámaras del Parlamento en sesión conjunta.

El Ombudsman Federal australiano está facultado para conocer las quejas que le sean presentadas, directamente y por escrito, por los particulares afectados por cualquier acto de autoridad administrativa. La legislación respectiva, enuncia de manera muy amplia a las autoridades que pueden ser investigadas por él, excluyendo a las judiciales, militares y a las administrativas no enumeradas en la Ley.

Fix Zamudio señala como una de las características singulares de la Institución australiana que comentamos, el contenido del artículo 11 de la Ley Federal respectiva, en el sentido de que cuando alguno de los Ombudsmen investiguen una reclamación relativa al ejercicio de facultades discrecionales establecida por un Reglamento, dicho Comisionado puede recomendar al titular de la Dependencia Administrativa respectiva, que se dirija al Tribunal Administrativo de Apelación en solicitud de una opinión consultiva sobre el alcance de tales facultades y de su aplicación.

Canadá Otro de los países del sistema jurídico anglosajón, Canadá, introdujo la Institución prácticamente en la mayoría de sus Provincias.

A nivel federal, se han establecido: un Comisionado para las Lenguas Oficiales, quien tiene a su cargo investigar las quejas sobre el incumplimiento de las disposiciones sobre los idiomas oficiales en las oficinas de servicios públicos y el Investigador sobre Instituciones Correccionales, quien conoce de las quejas presentadas por los detenidos contra las autoridades penitenciarias federales.

Las Provincias del Canadá han establecido Comisionados Parlamentarios siguen los lineamientos del modelo neozelandés.

En 1967, las Provincias de New Brunswick y Alberta introdujeron la Institución; en 1968 Quebec estableció al Protecteur du Citoyen; en 1969 Manitoba y Nova Scotia adoptaron un Ombudsman dentro de sus respectivos territorios; en 1975 lo establecieron las Provincias de Ontario y Newfoundland.

Los Ombudsmen de las entidades federales canadienses son designados por el Gobernador a propuesta del legislativo Local, del cual dependen, conservando sin embargo, cierta autonomía respecto de éste. El público puede acudir directamente ante dichos Comisionados a presentar sus quejas, los cuales tienen la facultad de investigar y, en su caso, formular propuestas o recomendaciones que carecen de efectos vinculatorios para las autoridades responsables, estando facultados asimismo, para informar al Parlamento de asuntos específicos, cuando lo consideren necesario, y debiendo rendir un informe anual al mismo sobre los resultados de sus gestiones.

Alemania En la fenecida Alemania Federal se introdujeron, en 1956 un Comisionado Parlamentario que tiene a su cargo la fiscalización de las fuerzas armadas, y en 1974, otro Comisionado Parlamentario dependiente de la legislatura del Estado Federado de Renania-Palatinado, cuya función consiste en tutelar los derechos de los ciudadanos que habitan en dicha entidad.

Respecto a las atribuciones del Ombudsman para las fuerzas armadas, la legislación respectiva le otorga facultades para inspeccionar y recibir quejas del personal militar de Alemania Federal y formular sugerencias a los funcionarios respectivos. Es elegido por el Legislativo Federal para un período de cinco años, por una mayoría absoluta de los miembros de dicho Legislativo, el cual puede destituirlo o reelegirlo, requiriéndose para tal efecto la misma mayoría calificada. El Ombudsman Militar de Alemania Federal debe rendir un informe anual al Comité de Defensa del órgano legislativo.

Respecto al Comisionado Parlamentario de la Provincia de Renania-Palatinado, se puede señalar que dicho Comisionado Local, tiene a su cargo la función de proteger los derechos de los gobernados frente a las autoridades administrativas, por lo cual, está facultado para recibir quejas que los mencionados gobernados envían al Parlamento Local. Tiene atribuciones para conocer de oficio, o a través de las quejas que le son referidas por la legislatura, y también directamente, sobre las reclamaciones de los gobernados afectados por actos de autoridad. Realiza investigaciones al igual que sus colegas escandinavos y puede dirigir recomendaciones a las autoridades respectivas con objeto de corregir o reparar los actos de la administración que afecten los derechos e intereses legítimos de los particulares.

Francia En enero de 1973, Francia expidió la Ley que estableció un "Mediateur". Este Ombudsman se rige por dicho ordenamiento jurídico, el cual fue reformado en 1976. El "Mediateur" pertenece formalmente al Poder Ejecutivo, quien lo designa por un período de seis años sin posibilidades de reelección; ejercita sus funciones de modo autónomo frente al gobierno, ya que no puede ser destituido libremente por este último, excepto en el caso de que se le compruebe algún impedimento y éste mismo sea resuelto por el Consejo de Estado. El "Mediateur" francés es en realidad un intermediario entre los gobernados y el Parlamento; no tiene facultades para recibir directamente las quejas de los particulares afectados por actos de autoridad, sino que, al igual que como sucede con su equivalente británico, estas quejas o reclamaciones le son turnadas por un Diputado o Senado quien decide si deberá transmitírselas o no.

Respecto al contenido de los actos reclamados, el "Mediateur" sólo está facultado para conocer de actos de autoridad consistentes en la defectuosa prestación de los servicios públicos por parte de las autoridades administrativas del Estado, de las colectividades públicas territoriales, de los establecimientos públicos o de cualquier otro organismo investido de la función de servicio público. Dichas reclamaciones, sólo podrán presentársele una vez que se hayan agotado los recursos establecidos por la Ley ante las autoridades u organismos administrativos competentes, en la consideración de que la intervención del "Mediateur" no interrumpe el plazo de prescripción para interponer los recursos administrativos correspondientes.

El "Mediateur" no puede intervenir en el proceso administrativo ni examinar los fundamentos de una decisión jurisdiccional; de aquí se deriva el hecho de que sus actividades se dirijan a la formulación de recomendaciones con objeto de solucionar los problemas que se le hubiesen planteado, siempre que estime justificada una reclamación que le haya sido remitida por un miembro del Parlamento. Se le han otorgado también facultades para promover mejoras al funcionamiento de los organismos administrativos y tiene derecho a publicar, mediante un informe especial presentado al Presidente de la República o al Parlamento y siempre que otorgue a la dependencia administrativa denunciada el derecho de hacer pública su contestación, las proposiciones o recomendaciones que considere necesarias para mejorar la administración pública.

Por lo que se refiere a las demás características de otras Instituciones de Ombudsman, el "Mediateur" francés se les asemeja.

Es importante señalar que la figura del "Mediateur" ha tenido gran éxito, pues viene a complementar la labor del Consejo de Estado, evitando con su intervención, la tramitación de un sinnúmero de reclamaciones en vía jurisdiccional.

Zambia En 1973, Zambia introdujo un órgano de carácter colegiado que se denomina "Comisionado para Investigaciones", el cual pretende funcionar como Ombudsman Ejecutivo, pero no se le dotó de autonomía respecto del Poder Ejecutivo, ya que éste, además de nombrarlo, puede impedir en cualquier momento, que lleve a cabo sus investigaciones.

India También, en 1973, la India estableció en las Provincias de Bihar, Maharashtra y Rajashtan un Comisionado del pueblo denominado Lokayukta, nombrado por el Gobernador previa consulta con el jefe de Justicia y el líder de la oposición de la legislatura estatal, para ejercer funciones de control y vigilancia sobre los actos de las autoridades y en defensa de los particulares, durante un período de cinco años.

Posteriormente, la India adoptó otros Ombudsman a nivel estatal.

Israel En 1948, en Israel se introdujo la Institución denominada "Contralor General", cuyas funciones de fiscalización sobre las autoridades se fueron ampliando al pasar el tiempo, lo que dio lugar a que en 1958 se reestructurara dicha institución. El "Contralor General" es designado por el Jefe del Ejecutivo, a petición de una Comisión Permanente del Parlamento, por un período de cinco años, con la finalidad de fiscalizar la conducta de las autoridades financieras y hacendarias; dicho funcionario no puede ser destituido sino por decisión del propio Parlamento y por una mayoría calificada de dos tercios del mismo. La vigilancia de dicho "Contralor General" se amplió considerablemente, abarcando la conducta de otras autoridades administrativas y dotándosele de facultades para recibir reclamaciones de los particulares afectaos. En 1961 se estableció una oficina especial que depende de dicho "Contralor General" y que tiene por objeto recibir y tramitar las quejas de los gobernados en contra de las autoridades administrativas, estando facultada para hacer las recomendaciones necesarias; dicha oficina recibió el nombre de "Comisariado para las Reclamaciones del Público".

Las funciones que desempeña esta Institución son muy similares a las de los Ombudsmen escandinavos y anglosajones; está facultada para investigar la conducta de las autoridades administrativas y para formular sugerencias dirigidas a las mismas, con objeto de que corrijan las indebidas afectaciones a los derechos e intereses legítimos de los gobernados.

El Ombudsman de Israel no tiene facultades para investigar la conducta de los altos funcionarios del Estado, tales como el Jefe de Estado, los Ministros del Gabinete o los miembros del Parlamento, y tampoco cuenta con jurisdicción sobre los tribunales, los miembros de la policía y los directores de los lugares de detención, ni sobre ninguna otra materia que se relacione con las fuerzas armadas, para las cuales se introdujo una Institución especial que tiene a su cargo el control de las mismas. Tampoco puede conocer de las reclamaciones respecto de las cuales exista un recurso administrativo o judicial por medio del cual se pueda lograr una reparación. Las quejas de los particulares afectados pueden presentarse directamente ante el "Comisariado para las Reclamaciones del Público" o a través de los miembros del Parlamento.

Volviendo a las autoridades militares, en 1972 se introdujo un Comisario para las reclamaciones de los militares, designado por el Ministro de la Defensa, previa consulta con el Ministro de Justicia y con la aprobación de la Comisión Parlamentaria de Asuntos Extranjeros y de la Defensa del Parlamento, para un periodo de cinco años, y que tiene a su cargo la fiscalización de las fuerzas armadas.

Italia En 1974, se introdujeron en Italia Ombdusmen Regionales en Toscana y Liguria bajo la denominación de " Defensores Cívicos", los que son designados por Decreto de la Junta Regional, requiriendo una mayoría calificada de dos tercios de los votos de los Consejeros Regionales; ejercen sus funciones por un período de cinco años y pueden ser reelectos; tienen competencia para conocer de las quejas interpuestas por los ciudadanos, cuando transcurridos veinte días, éstos no hubiesen recibido respuesta, o la misma no sea satisfactoria, a las gestiones efectuadas ante la Administración Pública Regional. Su competencia se extiende sobre las dependencias administrativas y empresas de la Administración Pública Regional. Los "Defensores Cívicos" envían un informe de sus actividades al Consejo Regional de sus respectivas regiones semestralmente, en el cual deben incluir el resultado de sus gestiones y señalar los casos en los que hubieran corroborado la existencia de retardos e irregularidades en la Administración Pública.

Estados Unidos En cuanto a los Estados Unidos de América, país que se rige por una estructura y una forma de gobierno diferente de la mayoría de los países que hemos considerado, ya que cuenta con un gobierno de tipo presidencialista y una forma de Estado Federal, cabe señalar que los proyectos de Ombudsman a nivel Federal no han prosperado. Sin embargo, algunas entidades federativas de los Estados Unidos han introducido la Institución de acuerdo con el modelo escandinavo y fuertemente influenciadas por los modelos de Nueva Zelandia y de Dinamarca.

En 1967, el Estado Federado de Hawai introdujo un Ombudsman; en 1969 lo estableció Nebraska; lowa instauró en 1972 la "Oficina de Ayuda al Ciudadano" (Citizens' Aide); Nueva Jersey lo introdujo en 1974 y Alaska en 1975. En estos Estados de la Unión Americana, el Ombudsman es nombrado por la legislatura local ante la cual es responsable. Dichos Ombudsmen están facultados para recibir reclamaciones de los gobernados contra actos de las autoridades administrativas, pudiendo investigar estos actos y formular sugerencias o recomendaciones, sin fuerza vinculatoria para las autoridades y debiendo rendir un informe sobre sus actividades ante el órgano legislativo de la entidad respectiva. (58) En un capítulo posterior se comentará con más amplitud la Institución del Ombudsman en Hawai, que por haber sido la primera de este tipo que se instituyó en la Unión Americana, reviste una importancia que ha sido decisiva para la introducción del Ombudsman en otras entidades federativas de ese país. En los Estados Unidos han surgido muchos funcionarios que con el nombre de Ombudsman o con el título de "Oficinas de Información y Quejas", pretenden tutelar los derechos de los ciudadanos, pero que no cuentan con el carácter oficial propio de los Comisionados Parlamentarios, ya que son nombrados por el Poder Ejecutivo y se encuentran ligados a la administración. Este tipo de funcionarios encuadran dentro de la figura que la doctrina denomina "Ombudsman Ejecutivo", la cual será considerada en el siguiente capítulo.

Portugal En 1975 se introdujo en Portugal el "Promotor de Justicia", cuya función principal consiste en asegurar la justicia y la legalidad de la administración pública a través de medios informales, investigando las quejas de los ciudadanos contra la administración y procurándoles soluciones adecuadas.

Dicho funcionario cuenta con facultades para fiscalizar todas las actividades de las autoridades administrativas, tanto a nivel local como a nivel de empresas públicas y entidades autónomas locales y personas colectivas de derecho público. Está facultado para recibir directamente y sin sujetarse a plazos ni formalidades, las quejas que le sean presentadas oralmente o por escrito por los particulares. No es necesario que el reclamante demuestre tener un interés personal. El "Promotor de Justicia" también está facultado para proceder de oficio; sin embargo, al igual que otros Ombudsmen, carece de facultades para modificar o anular los actos reclamados, pudiendo únicamente sugerir modificaciones o anulación de los mismos a las autoridades respectivas.

A partir de la Constitución Portuguesa de 1976, se determinó que el "Promotor de Justicia" debía ser designado por la Asamblea Nacional (Poder Legislativo), estableciéndose que las funciones de dicho funcionario son independientes de los instrumentos de jurisdicción voluntaria o contenciosa previstos en la Constitución y las leyes.

España En 1978, la Constitución Democrática Española introdujo en España la figura del "Defensor del Pueblo", el cual es designado por el Poder Legislativo para defender los derechos de los particulares, supervisando la actividad de la administración y siendo responsable ante las Cortes Generales respecto al ejercicio de sus funciones. La Constitución Española introduce una innovación respecto al Ombudsman español, ya que lo legitima para interponer los recursos de inconstitucionalidad y de amparo ante el Tribunal Constitucional establecido por la misma Ley fundamental. Los Ombudsmen escandinavos tienen facultades similares a las del Ministerio Público, ya que pueden interponer ante los tribunales ordinarios la acusación o la denuncia para que se apliquen sanciones en contra de los funcionarios que incurran en delitos, pero ninguno de ellos puede interponer demandas judiciales para impugnar la inconstitucionalidad de disposiciones legislativas que afecten los derechos de los particulares, por lo cual, la característica señalada anteriormente es una innovación. El modelo español ha sido la base para la creación de los Ombudsmen latinoamericanos.

Notas al pie:

1) Profesor Adjunto de Derecho Político de la Universidad del Salvador-Profesor Adjunto Regular de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires.

2) Tal como lo explica Osvaldo Alfredo Gozaini en su artículo El ombudsman ¿Utopía o realidad?, la palabra ombudsman, sólo tiene explicación en ese idioma; quiere decir representante, comisionado, protector, mandatario, comisionado o representante del Parlamento, o Congreso; y, en consecuencia, resulta genéricamente asumido como protector de los derechos del individuo. Finalmente, destaca el señalado autor, los antecedentes y sus proyecciones muestran cual es el diseño propuesto para el ombudsman: ser protector de los derechos del hombre en sus relaciones con el Estado y en especial, con la Administración Pública 3) De un discurso que pronunciara Oscar Arias Sánchez, por aquel entonces, Presidente de la República de Costa Rica en septiembre del año 1988, en el II Coloquio sobre el Proyecto de Ombudsman para América Latina, citado por Jorge Luis Maiorano en su artículo La evolución del Ombudsman o Defensor del Pueblo en América Latina, de acuerdo al Segundo Coloquio realizado en San José de Costa Rica" artículo publicado en la revista jurídica La Ley, Suplemento Actualidad del 16 de febrero de 1989, pág. 4.

4) Comisionado del Parlamento.

5) YAEGER, Samuel, State legislator and the ombudsman, en International handbook of the ombudsman country surveys, Caiden Gerald E., Connecticut, Editorial Westport,1983, pág. 223-230.

6) Hay serias discusiones acerca de la existencia de la figura en el caso de los Estados Unidos de América, por un lado se encuentra Capelletiti, quien siguiendo los estudios de Verkvill, en su obra "The ombudsman and the limits of the adversary sistem" llega a la conclusión de que no hay ombudsman ni figuras similares. Por otra parte Alan Wyner, reseña acerca de la existencia de las precitada figura, y la cual dependería de la Administración Pública.